Bankieren lagere overheid is geen kwalijke zaak

Lagere overheden moeten zelf bepalen of zij leningen aan bedrijven verstrekken. Bestuurders moeten echter wel een helder overzicht hebben van de financiële activiteiten van hun ambtenaren, meent Rens Koster. Daartoe moeten zij hun administratieve organisatie reorganiseren.

Gevraagd of ongevraagd, lagere overheden en openbare lichamen krijgen van de overheid grote sommen geld of financieringsverplichtingen op hun bord gelegd, terwijl zij weinig ervaring hebben met financiële planning, belegging, financiering en renterisicobeheer. Zij klagen daar niet over, want zij zijn aanvankelijk maar al te blij met hun vermeende financiële vrijheid. Terwijl goed financieel beheer niet voor iedereen is weggelegd, opereren zij intussen wel op de onderhandse geld- en kapitaalmarkten. Nederland is daarvan geschrokken en leert iets nieuws: sinds jaar en dag opereren provincies, gemeentes, waterschappen, productschappen, ziekenfondsen en sociale fondsen, ziekenhuizen, woningcorporaties, universiteiten en hogescholen, energie- en kabelexploitanten, afvalverwerkers en politie, kortom alle organisaties waarbij wij ons algemeen belang hebben ondergebracht op de geld- en kapitaalmarkten met tijdelijke of langdurige financiële overschotten of tekorten. Daar is op zichzelf niets tegen. Het is dan ook volkomen normaal dat Zuid-Holland geïnvesteerd heeft in een lening met een korte looptijd aan een bedrijf als Ceteco. De enige rechtvaardige kritiek is te leveren op het feit dat Zuid-Holland kampt met een enorm beleidsvacuüm en een niet naar behoren werkende administratieve organisatie. Bij veel andere lagere overheden zijn de ingrediënten voor een drama volop aanwezig. Het wachten is dan ook op het volgende debacle.

De treasury-afdeling van een organisatie houdt zich bezig met geld. Geld als grondstof, niet als rekeneenheid of administratief gegeven. Geld als risico dus. En dat risico verandert voortdurend, als gevolg van marktomstandigheden, renteontwikkelingen en prestaties van de tegenpartijen. Daar hoort een actief risicobeheer bij en niet de vaststelling dat `bankieren' niet mag, zolang het begrip bankieren niet is gedefinieerd.

Om toekomstige rampen met `bankieren' door lagere overheden te voorkomen, hoeft een bestuurder maar twee vragen aan zijn financieel management te stellen:

Laat mij nu – met een druk op de knop – al mijn financiële contracten zien;

Geef mij voor de komende vijf jaar per maand aan, wat er met ons financieel resultaat gebeurt als de rente 1 procent stijgt of daalt.

Als een treasurer of zijn controller die vragen niet onmiddellijk kan beantwoorden, klopt het treasury-beheer van geen kant en is er sprake van wanbeheer.

Treasury management is niets nieuws. Ook accountantsorganisaties buigen zich al ruim vijftien jaar over die materie. Een accountant die vaststelt dat een bestuurder niet over de relevante informatie beschikt om verantwoorde beslissingen te nemen – het ontbrekend transactiebestand van 2,3 miljard gulden in Zuid-Holland voldoet aan die beschrijving – of die ziet dat de administratieve organisatie en interne controle niet deugen, dient een ernstige waarschuwing af te geven en kan onmogelijk nog een jaarrekening goedkeuren. Transacties met een zo grote impact op de financiële positie van een organisatie behoren gewoon in de boekhouding te staan en dagelijks te worden bijgewerkt. Feit is echter dat het overgrote deel van de accountants – evenmin als de bestuurders – geen benul heeft van de aard en de risico's van dit soort transacties. Een groot aantal partijen zal zijn beheer anders moeten inrichten, domweg omdat zij te klein zijn of niet professioneel genoeg. De grote partijen (provincies, gemeenten van 100.000 of meer inwoners, woningcorporaties) zullen een behoorlijk treasury-apparaat moeten hebben. In alle gevallen is dit apparaat minstens gericht op de identificatie en behandeling van financiële risico's en slechts in sommige gevallen ook op `bankieren'. Maar dan wel professioneel en met duidelijk omschreven bevoegdheden, zodat onomstotelijk vaststaat dat degene die zijn handtekening zet ook de verantwoordelijkheid draagt.

Voor de organisaties die zich niet kwalificeren voor een eigen treasury-apparaat zijn voldoende alternatieven aanwezig. Te denken valt aan de klassieke rol van de Bank Nederlandse Gemeenten. Maar ook de grote Nederlandse banken bieden adequate instrumenten aan, met overzichtelijke risico's en na enig onderhandelen fatsoenlijke prijzen. Woningcorporaties hebben in een aantal gevallen al hun treasury-activiteiten gebundeld en het beheer van hun miljarden financieringen en navenante renterisico's ondergebracht bij een daarvoor speciaal toegeruste beheersorganisatie. Een `centrale treasury' is eenvoudig in te richten en op dit punt kan het ministerie van Financiën zelf een zeer adequaat alternatief bieden.

Lagere overheden kunnen evenwel niet worden verplicht van zo'n structuur gebruik te maken. Dit is een staatsrechtelijk vraagstuk. Zij hebben hun eigen, zelfstandige verantwoordelijkheid voor de keuze van hun `bankier'. Maar dat behoeft praktisch natuurlijk geen probleem te zijn. Zij kunnen samen met het ministerie van Binnenlandse Zaken eenvoudig vaststellen of zij al dan niet in staat moeten worden geacht hun eigen treasury management verantwoord te voeren. Zo niet, dan zullen zij gebruik moeten maken van een door de overheid goedgekeurde of aangeboden infrastructuur. Dus geen extra toezicht, maar wel een extra verantwoordelijkheid en een alternatief instrumentarium.

Treasury management van lagere overheden is een zuiver zakelijke aangelegenheid, een noodzakelijk en nuttig onderdeel van hun normale bedrijfsvoering, bedoeld om risico's te beheersen. Een verlies als dat van de provincie Zuid-Holland met Ceteco is natuurlijk jammer. Maar het is evenmin een goede oplossing om in de waan van het moment het `bankieren' door lagere overheden af te kappen en de lopende posities ten koste van grote offers te verkopen aan commerciële banken.

Vele leerlingen zijn de provincie Zuid-Holland voorgegaan en een aantal heeft het nu goed voor elkaar. Maar het lijkt erop dat iedereen graag zelf zijn eigen lesgeld betaalt. Misschien hoort ook dat wel bij budgettaire zelfstandigheid.

Rens Koster is organisatieadviseur, gespecialiseerd in treasury-, beleids- en organisatievraagstukken.