Politici moeten Max Weber weer lezen

Wie de recente chaos in het openbaar bestuur beziet, vraagt zich af of we nog wel weten wat de plaats van de ambtenaar is. Anders valt moeilijk te verklaren hoe zich een ambtelijke elite heeft kunnen vormen die zich onttrekt aan iedere democratische controle en de weg heeft geëffend naar een onverantwoordelijk bestuur, meent P.B. Cliteur.

Toen wij vroeger naar het strand in Zandvoort gingen, reden we langs een huis in Heemstede met groen glas. Mijn moeder wist mij te vertellen dat dit glas niet meer gemaakt kon worden; men was het recept kwijtgeraakt. Op de een of andere manier maakte dat diepe indruk op mij: kennis die eens aanwezig was, was ineens kwijt. Het onderwerp is mij blijven fascineren. Het dook ook weer op tijdens vakantie in Venetië waar de gids wist te vertellen dat de vaardigheid en de kennis die nodig is om gondels te maken langzaam verdween.

In het tweede geval heeft het overigens al iets minder vreemds. Natuurlijk sterft sommige kennis uit. Talloze voorwerpen die onze voorouders moeiteloos maakten, zouden wij nu niet meer weten te vervaardigen. Maar daarvoor, zo denken wij, is dan ook een goede reden: we hebben die kennis niet meer nodig. De kennis die vereist is om een speer te maken is tegenwoordig nutteloos.

Een interessante vraag is nu of we ook kennis vergeten die als het ware essentieel is, onontbeerlijk voor het voortbestaan van onze huidige samenleving. Soms lijkt het erop dat dit het geval is. Wie de recente chaos in het openbaar bestuur waarneemt zou de vraag kunnen stellen of we bepaalde inzichten niet gewoon zijn kwijtgeraakt: de kennis die nodig is om een parlementaire democratie behoorlijk te laten functioneren, bijvoorbeeld.

Eens wisten we hoe dat moest. De beginselen daarvoor zijn in de negentiende eeuw, in een ingewikkeld samenspel tussen verschillende maatschappelijke krachten, ontwikkeld. Zo hebben we geleerd dat een democratie mogelijk is door een ingenieus beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid: de minister is verantwoordelijk voor zijn eigen optreden, voor dat van het staatshoofd en voor de aan hem ondergeschikte bureaucratie. Met die ministeriële verantwoordelijkheid correspondeert ambtelijke loyaliteit en ambtelijke anonimiteit. Net als het staatshoofd niet op eigen titel woeste plannen gaat ontvouwen tijdens een staatsbanket, zo wordt een secretaris-generaal geacht niet in de krant zijn onvrede uit te venten over het feit dat de minister zijn plannen niet heeft ingewilligd. Met dat beginsel van die ministeriële verantwoordelijkheid is het ons gelukt macht te ontfutselen aan koninklijke en bureaucratische elites en in handen van het volk te krijgen. Aan het hoofd van de staat plaatsen we een verzameling burgers met de naam ministers die op hun beurt worden gecontroleerd door een verzameling van andere burgers. De laatsten noemen we de volksvertegenwoordiging, hoewel die term misschien niet gelukkig is omdat het ons licht doet vergeten dat ook de ministers vertegenwoordigers zijn van het volk. Die ministers zijn verantwoordelijk voor het gehele overheidsbeleid tegenover de volksvertegenwoordiging en daarmee tegenover ons. De koninklijke macht en die van de bureaucratie ('s konings voormalige dienaren) werd met dit systeem binnen de perken gehouden.

Maar de laatste jaren zijn we geconfronteerd met freischwebende generaals, procureurs-generaal, politiecommissarissen en secretarissen-generaal. Het meest onbevangen werd de vermeende legitimatie voor deze tendens verwoord door de secretaris-generaal van Economische Zaken, Van Wijnbergen. In deze krant stelde hij `natuurlijk' niet de `boodschapper' van de minister te zijn (7 september 1998). Dat de secretarissen-generaal inderdaad niet meer willen optreden in de bescheiden rol die daarvoor in een parlementaire democratie is ingeruimd, blijkt ook uit een aantal uitspraken van vier sg's die in de Volkskrant van 17 juli zijn opgenomen. Zij klagen over de kritiek op het functioneren van het ambtelijk apparaat, op het feit dat ministers blijven zitten terwijl topambtenaren de zwarte piet krijgen toegespeeld en tevens worden voortvarend voorstellen gedaan voor staatsrechtelijke vernieuwingen, zoals het invoeren van een ambtelijke verantwoordelijkheid.

In het traditionele systeem van de ministeriële verantwoordelijkheid zou iemand voor deze uitspraken als de verantwoordelijke moeten kunnen worden aangewezen en staatrechtelijk verantwoordelijk betekent dat deze verantwoordelijkheid ook gesanctioneerd zou moeten zijn. Dat wil zeggen: wanneer de volksvertegenwoordiging die uitspraken afwijst, zou de verantwoordelijke functionaris het veld moeten ruimen. Maar wie is verantwoordelijk voor de uitspraken van de sg's in de Volkskrant? De ministers? Dat kan men niet zeggen, want de uitspraken van de sg's behelzen nu juist een kritiek op de ministers. Men kan een minister moeilijk naar huis sturen voor een uitspraak die niet namens hem is gedaan en die hij ten stelligste afkeurt. Zijn dan de ambtenaren zélf soms verantwoordelijk? Welnee, want dat systeem kennen we in Nederland niet en de sg's zijn ook wel zo wijs een daadwerkelijk gesanctioneerde verantwoordelijkheidsplicht af te wijzen (hoewel gefilosofeer over een vrijblijvende verantwoordelijkheid - praten maar geen consequenties trekken - niet van de lucht is).

We hebben dus te maken met een ambtelijke elite die zich onttrekt aan democratische controle, een stand van zaken waarmee de klok van onze constitutionele geschiedenis meer dan honderd jaar (tot vóór 1866/68) wordt teruggezet. Het is letterlijk onverantwoordelijk bestuur.

Het meest zorgwekkende is misschien niet dat topambtenaren dit van tijd tot tijd proberen. In de boeken en de gelijknamige televisie-serie Yes Minister wordt ons dit spel beter dan in welk handboek ook voorgehouden. Wat wel zorgwekkend is, is de wankelmoedige reactie daarop van de zijde van onze vertegenwoordigers: ministers en parlementariërs. Net als het recept van het groene glas, is de benodigde kennis voor een adequate reactie verloren gegaan. Men weet eigenlijk niet meer op welke grondslagen deze samenleving gebouwd is. Men heeft een hoofd vol met progressief klinkende ideeën over ambtenaren die ook mondig zijn geworden, onderhandelend besturen en andere schijnbaar onschuldige constructies, maar die in wezen de dienstbaarheid van de bureaucratie aan de democratie relativeren. De theorieën van Max Weber over de strenge ondergeschiktheid van het ambtelijk apparaat aan onze dienaren en daarmee aan ons - ze zijn vergeten of worden verouderd gewaand. De theorieën van de Amerikaanse Founding fathers en theoretici die ons hebben laten zien hoe een democratie kan afglijden - men meent het wel zo ongeveer te weten of heeft het vervangen door een wollig amalgaam van inzichten ontleend aan communicatieadviseurs (altijd dialoog aangaan en blijven communiceren, nooit mensen monddood maken of de schijn daartoe wekken).

Geheel in harmonie met de tijdgeest bepleitte de voorzitter van de AbvaKabo in deze krant van 21 juli het instellen van een staatscommissie. Deze zou zich moeten beraden op de invulling van de ministeriële verantwoordelijkheid. Het principe dateert namelijk van 1848. En ja, zo'n oud principe, dat moet toch wel eens aan vervanging toe zijn?

Interessant is weer het vooruitgangsoptimisme. Geen enkele twijfel aangaande de vraag of een oud en beproefd beginsel dat met vallen en opstaan in een lange constitutionele geschiedenis een bepaalde vorm heeft gekregen niet een zekere wijsheid in zich zou kunnen dragen.

Wanneer iemand in een tijd waarin architectonische kennis volledig verloren is gegaan zou voorstellen de Notre Dame te slopen en vervolgens een commissie te benoemen om na te gaan hoe een nieuw bouwwerk zou kunnen worden opgetrokken, zouden sommigen dat misschien lichtzinnig vinden. Maar analoge voorstellen ten aanzien van ons staatkundig cultuurgoed worden met warm applaus ontvangen.

Nu kan men de sg's overigens gelijk geven dat dit een tijd zou moeten zijn van bezinning. Maar misschien dat zij zich dan eens moeten bezinnen op de vraag of de malaise in het openbaar bestuur zich niet laat samenvatten in twee punten. Allereerst dat de ambtelijke top tegenwoordig praat waar zij moet zwijgen (stukken in de krant) en ten tweede dat zij zwijgt waar zij zou moeten praten (informatie onder de pet houden). Als dat bezinnigsproces van de grond komt, lijkt mij daar meer van te verwachten dan van de ongevraagde bijdragen van de sg's aan het staatsrechtelijk debat.

Prof.dr. P.B. Cliteur is bijzonder hoogleraar filosofie in Delft en universitair hoofddocent recht in Leiden.

    • P. B. Cliteur