In Almere kan het allemaal

Waar ligt bij de overheid de grens tussen actief geldbeheer en onverantwoorde speculatie? Er is geen grens. Wat de ene gemeente volkomen acceptabel acht, vindt de volgende hoogst riskant. Van saaie rekeningen via swaps en derivaten tot leningen aan Baan en ASML: Zuid-Holland is overal. Een bloemlezing.

De laatste nederlaag is maatgevend voor de strategie in de nieuwe oorlog. In Groningen of Nieuwegein hoeft men niet aan te komen met een glimmend full colour-advies inzake de activering van het kasgeldbeheer, de possibilities van swaps en derivaten, of het schitterende voorland van medium term notes. Daar weet men allang hoe dat uitpakt. Komt alleen ellende van.

Nieuwegein is een van 's lands rijkste gemeenten. Op dit moment heeft de Utrechtse groeikern 202 miljoen gulden in kas. Er staan nagenoeg risicoloze, langlopende leningen van ruim 100 miljoen tegenover. Kortom, als het ergens fijn bankieren moet zijn, is dat in Nieuwegein.

Maar ja, de vorige oorlog. In 1981 was het. De Amsterdam-America Bank ging failliet op de golven van de Zuid-Amerikaanse bankencrisis, en Nieuwegein zat in het schip, samen met Monster, Hillegom en Urk. ,,Sindsdien zijn wij extreem voorzichtig'', aldus een woordvoerder van Nieuwegein. Het kolossale bedrag van 202 miljoen staat tegen een paar procent rente op een normale bankrekening.

Groningen had ook een eigen oorlogje. Het vrijwel complete gemeentebestuur sneuvelde in 1991 over de Kredietbank-affaire. Niet volledig te vergelijken met de Zuid-Hollandse affaire (waarbij de provincie bankier voor 1,7 miljard bleek) – maar er zijn overeenkomsten. Zoals Zuid-Holland te kijk werd gezet door een dreigend faillissement van handelshuis Ceteco (uitstaand geld 47,5 mln), zo kwam de Kredietbank-affaire aan het licht toen debiteuren hun verplichtingen niet nakwamen: 60 miljoen naar de maan. Dus zet Groningen sindsdien zijn (bescheiden) overtollige geld alleen nog tegen lage rente weg bij triple A-banken. ,,Wij hebben ons lesje geleerd'', zegt de woordvoerder.

Maar de meeste Hollandse gemeenten bleven de laatste decennia verstoken van hoogoplopende crises. Het rijk verschafte minder middelen, gemeenten werden steeds creatiever in de aanvulling van hun fondsen. Ze beleefden vooruitgang, ze geloofden in verandering. Met Tilburg als voorbeeld voerde de één na de ander een `concernmodel' in. Het verschil tussen de ondernemende overheid en de overheid als onderneming vervaagde.

Zo veranderde ook het kasgeldbeheer. Tot begin jaren tachtig stalden overheden hun overtollige geld, meestal door een (te) late uitvoering van beleid, op een bankrekening. Saai maar veilig. Een enkeling ging verder en nam leningen op om ze terstond door te verkopen. Als dat naar buiten kwam, verzorgden autoriteiten ze terstond een pets op de vingers. ,,Vorenbedoelde handelwijze is in strijd met het algemeen belang'', schreef toenmalig Commissaris van de Koningin in Zuid-Holland, wijlen M. Vrolijk, destijds aan de gemeenten in zijn provincie.

In 1985 was het de gemeente Wychen die een doorbraak forceerde. De Gelderse gemeente trok, wegens de verlaagde rente, goedkoop overtollig geld aan, zette dat veilig weg, en gebruikte het geld later om dure langlopende leningen af te betalen. Het werkte prachtig. Wychen was goedkoper uit. Het speculeren op rentewinsten via de `Wychen-constructie' werd nadien een breed uitgewaaierd fenomeen, goedgekeurd door het ministerie van Binnenlandse Zaken. Ruim de helft van de geënquêteerde gemeenten heeft de constructie toegepast of stemt er principieel mee in.

Tien jaar later, 15 februari 1995, deed het ministerie van Financiën een duit in het zakje. In een circulaire bond staatssecretaris W. Vermeend het gebruik door lagere overheden van derivaten (opties op rente) aan voorwaarden, maar het principe werd toegestaan. Zo raakte de financiële huishouding van gemeenten steeds meer verstrengeld met de geld- en kapitaalmarkt. De volgende stap - de triple A-kredietwaardigheid van de overheid aanwenden om te gaan bankieren – was te voor de hand liggend om verbaasd over te zijn.

Het gebeurde niet alleen in Zuid-Holland. Arnhem ging het ook doen. Geld lenen en weer uitzetten ,,is een vorm van commerciële uitnutting van de capaciteiten en kunde die Arnhem heeft op het gebied van de financiering'', aldus de lokale treausury-nota. Arnhem houdt allerminst geheim dat ze bankiert – ,,we zijn erg blij met ons lucratieve treasurybeleid'' – maar noemt het wel ,,bankieren met een heel laag risicoprofiel'', aldus wethouder H. Lenferink (Financiën).

De gemeente leent alleen geld uit als het een ,,beleidsmatig interessante'' bestemming heeft. Dus niet aan commerciële bedrijven of instellingen die ook zelf op de kapitaalmarkt terechtkunnen. ,,Wij hebben die deskundigheid in huis, daar laten we anderen van profiteren'', aldus Lenferink. ,,Wij verdienen vooral een hoop geld doordat we als grote speler op de kapitaalmarkt goedkoop geld aan kunnen trekken. Dat levert ons miljoenen per jaar op.''

De gemeente heeft (exclusief woningcorporaties) 400 miljoen gulden uitstaan bij onder meer energiebedrijf Nuon, een bedrijventerrein en bouwbedrijf Wilma, dat een Vinex-lokatie in Arnhem exploiteert. De laatste lening is 10 miljoen gulden groot.

Zuid-Holland en Arnhem zijn laatbloeiers vergeleken met Zwolle. Die gemeente bankiert al dertien jaar. Na de verzelfstandiging van drie verzorgingstehuizen Havezate in de jaren tachtig, leende de gemeente honderd miljoen gulden aan de instellingen. Zwolle financierde deze lening door zelf honderd miljoen te lenen van de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG). ,,Die lening was onderdeel van de afspraken die gemaakt zijn bij de privatisering'', zegt een woordvoerder van de gemeente.

Zwolle rekende de zorginstellingen een hogere rente dan de gemeente zelf aan de BNG betaalde. ,,Het is voor de gemeente een lucratieve lening geweest'', aldus de woordvoerder. Uit de opbrengst betaalde de gemeente kosten van de verzelfstandiging, ,,zoals het sociaal statuut''. Van de lening staat zestig miljoen nog steeds uit bij de zorginstellingen. Vorig jaar heeft Zwolle een deel van de lening bij de BNG (22,4 miljoen) vervroegd afgelost en tegen gunstigere voorwaarden (zoals een lagere rente) opnieuw geleend bij ABN Amro. Sindsdien maakt de gemeente ,,een paar ton per jaar'' winst op het `doorlenen' van dit geld aan de zorginstellingen.

De woordvoerder noemt het bankieren door de gemeente een ,,uitzondering'', die na de privatisering van de zorginstellingen zo is ,,gegroeid''. ,,Als de lening aan de zorginstellingen afloopt, is dat ook afgelopen.'' Bankieren is geen gemeentelijke taak, vindt de woordvoerder. ,,Als overheid hoor je geen risico's te nemen met gemeenschapsgeld.'' In het geval van de zorginstellingen heeft Zwolle dat ook niet gedaan, zo luidt de stellige overtuiging van de woordvoerder: ,,Het risico is zo goed als nul.''

`Risico' is in dit verband een riskant begrip. Alle dertig geënquêteerde gemeenten benadrukken in varianten (risicomijdend, laag risico, verwaarloosbaar risico, redelijk risico, risicowerend) dat het gemeenschapsgeld bij hen in veilige handen is. Maar wie dezelfde gemeenten over elkaars risico's laat oordelen, noteert minder geruststellende typologieën (groot risico, onverantwoord risico, dom risico, risicozoekend). En om het geheel in perspectief te plaatsen: volgens berekeningen van vermogensbeheerder Lombard Odier had Zuid-Holland voor haar totale leningenportefeuille van 1,7 miljard een voorziening van maximaal 51,9 miljoen gulden (inclusief Ceteco) nodig, gelijk aan 3 procent van alle uitstaande leningen. Wie in Zuid-Holland zou dat een jaar geleden een groot risico hebben genoemd?

Of men neme Zoetermeer. De gemeente heeft een treasurystatuut, waarin staat dat het ,,de treasury niet (is) toegestaan risicoposities in te nemen''. En P. Scheffer, wethouder Financiën, benadrukt dat de gemeente ,,redelijk rigide'' is inzake het kasgeldbeheer. Nochtans bevat het statuut een bijlage waarin wordt aangegeven welke instellingen en ondernemingen volgens Zoetermeer in principe geschikt zijn om kort geld (max. 10 mln, 2 maanden) aan te lenen. Een greep: ASML, Cap Gemini, Content, Nedap, Norit, OPG, Ordina, Stork, Weweler. Kan men volhouden dat dit ,,geen risicoposities'' zijn, zoals het statuut stelt? Wethouder Scheffer: ,,Dat is nooit te garanderen.''

Delft is een soortgelijk geval. De lokale treasury-nota wil zowel de ,,primaire'' als ,,secundaire'' treausury-risico's ,,beperken''. Tegelijk wil men de resultaten ,,optimaliseren''. Dat vergt grote ambtelijke bevoegdheden - bevoegdheden waar de Zuid-Hollandse treasurer Karel Baarspul alleen van mag dromen. De ambtenaren in Delft hebben de vrijheid derivaten (opties op rente) met een maximum-looptijd van elf jaar naar eigen goeddunken aan te schaffen. Idem voor de aankoop van interest rate swaps (dat zijn verfijningen van de Wychen-constructie, met een hoger rendement en dus een hoger risico). Kort geld kunnen de ambtenaren naar eigen inzicht wegzetten bij onder meer: Heineken, KPN, Baan, ASML, EndeMol, Free Record Shop, Getronics, IHC Caland en circa 20 andere beursgenoteerde ondernemingen.

Het dagelijkse contact van ambtenaren met de geldmarkt, de gegroeide gewoonte bedrijven geld te lenen, het veelvuldige contact met bankiers - het zijn fenomenen die ook de interne gang van zaken bij gemeenten beïnvloeden. Want, zegt bij voorbeeld het college van B en W van Almere, waarom zouden wij geen bank voor eigen gebruik oprichten – een inhouse bank, ,,een professionele interne gemeentelijke bank'' die de mogelijkheid heeft ,,snel belangrijke strategisch-financiële beslissingen'' te nemen.

Dit alles met als oogmerk het treasury-beleid te verfijnen, optimaliseren en rationaliseren. Dat is een must: ,,Het imago van de gemeente – `het kán in Almere' – brengt impliciete verplichtingen met zich mee om de hoge ambities waar te maken. Ook voor de treasuryfunctie legt genoemd imago verplichtingen op om hoge ambities na te streven'', aldus het college in zijn nota. Men wil zich in de toekomst niet alleen met de Wychen-constructie inlaten, Almere wil ook renteopties, renteswaps en opties op renteswaps aanschaffen. En als er overtollig kasgeld is, kan dat bij een looptijd van minder dan een jaar ook worden gestald bij commerciële bedrijven, ook als die alleen op korte termijn kredietwaardig zijn. Alles onder regie van de Almeerse inhouse bank.

In Almere zijn het nog plannen, in Tilburg, waar men zo trots is op het eigen concernmodel, is de ,,interne bank'' al werkelijkheid. Desondanks bankiert deze gemeente niet op de geldmarkt. Wel legde men vorig jaar de raad een verkenning voor van alle moderne mogelijkheden die het geldbeheer biedt; belangrijk verschil met veel andere gemeenten is overigens dat de raad afzonderlijk moet instemmen met de toepassing van ieder nieuw instrument.

Maar adjunct-directeur Bedrijven F. van Oosterwijk kan zich heel goed voorstellen dat de gemeente in de nabije toekomst derivaten zal aanschaffen. Van Oosterwijk legt uit: ,,Tilburg wil een nieuwe rondweg aanleggen, stel die kost 100 miljoen gulden. Die financieren we in 30 jaar, dat kost per jaar 3,3 mln plus rente. Als je via je rentevisie registreert dat de rente in 2010 8 procent zal zijn - tegen 5,5 procent nu -, dan zeg je nu: het geld dat ik over tien jaar nodig heb, trek ik alvast aan met een derivaat op de rente. Dat is als het ware een uitwerking, een verfijning van je rentevisie. Ik zie daar alleen maar een verstandig beleid in; maar het bestuur beslist uiteraard.''

Tilburg heeft een nota, van november 1998, waarin alle modaliteiten en gevaren van de moderne geldhandel zijn uitgeschreven. Geen andere gemeente beschikt over zo'n uitgebreide kaleidoscoop van middelen en mogelijkheden. Toch leidt dit ook tot kleine curiositeiten. Zo wordt in een bijlage een overzicht van geldmakelaars gegeven waarin ten minste één verrassende voorkomt: NIB Strating. Dit bedrijf bestond allang niet meer toen Tilburg het in 1998 in zijn nota opnam. Maar de firma die de gemeente, blijkens nadere informatie, bedoelde te noemen (NIB Securities), had eind 1997 enige problemen toen medewerkers werden aangehouden op verdenking van betrokkenheid bij het beursfraudeschandaal. Hebben de opstellers van de nota zich dat gerealiseerd? ,,Nee'', zeggen ambtenaar ze eerlijk. Ze verklaren de omissie uit het feit dat de bijlagen voor het rapport eerder werden geproduceerd dan de nota zelf. Nadien bekeken ze de bijlagen zo grondig niet meer. ,,Het spreekt voor zich dat wij geen zaken doen met criminelen. Maar de raad heeft er eind vorig jaar ook niets over gezegd.'' Overigens blijkt uit na het gesprek ingewonnen informatie van de gemeente dat slechts eenmaal met het bedrijf zaken is gedaan: april 1997 – ruim voordat het beursfraudeschandaal uitbrak.

Maar is zo'n bescheiden foutje, dat in potentie grote consequenties heeft, geen goede illustratie van de dezer dagen veel gehoorde stelling dat een gemeente zijn treasury maar het beste aan een deskundige buitenstaander kan overlaten? ,,Nee hoor'', zegt Van Oosterwijk. ,,Wij kunnen het uitstekend zelf aan.''

C. Hoeben, treasurer van Venlo, denkt daar genuanceerder over. Venlo is een van de veertien gemeenten uit bijgaande enquête die op geen enkele wijze risico wenst te lopen bij het kasgeldbeheer. Al het overtollige geld gaat naar de bank en daarmee basta. Ook de Wychen-constructie is al uit den boze. ,,Dan trek je overtollig geld aan. Dat valt buiten de taak van de gemeente. En ieder rentepercentage is speculatief, hoe laag het ook lijkt. Ik vind: een gemeente is er niet voor om daarmee te spelen.''

Maar dat gemeenten permanent in de verleiding komen toch aan dat spel deel te nemen, kan Hoeben wel volgen. Venlo mag dan structureel `nee' zeggen op ieder voorstel ter modernisering van het kasbeheer, nochtans hangt er ten minste eens per maand bij hem een geldhandelaar aan de lijn met een schitterende propositie (,,je kan 12 miljoen kwijt! aan een door en dóór betrouwbaar bedrijf!'') waarvoor de bedenktijd circa drie kwartier is. ,,Ze weten dat ik niet meedoe en toch bellen ze steeds weer. De verleiding wordt permanent opgevoerd.''

Waarom hij zo grondig overtuigd is dat gemeenten niet aan zo'n of enig ander risico moet beginnen? ,,Ziet u'', zegt Hoeben. ,,Ik heb jaren bij een bank gewerkt. Dan weet je: de overheid heeft gewoonweg de bagage niet om rentevisies te ontwikkelen en zich op de geldmarkten te begeven. Hoe goed ze ook willen, ze spelen met vuur - maar ze zien dat kennelijk niet.''

    • Tom-Jan Meeus
    • Jochen van Barschot