Ambtelijke schuld

IN DE HOOGSTE regionen van de bureaucratie leven ideeën om de `politieke verantwoordelijkheid' van de bewindslieden enigszins aan banden te leggen. Secretaris-generaal Geelhoed (Algemene Zaken), de ambtelijke rechterhand van premier Kok, vindt dat politici alleen aanspreekbaar moeten zijn op ,,structurele tekortkomingen'' in de uitvoering van het beleid. Voor incidenten moet de ambtelijke top ,,functioneel verantwoordelijk'' worden, aldus Geelhoed in een interne notitie, die overigens al ruim een jaar geleden is geschreven.

Er zitten veel haken en ogen aan dit idee. Wat is bijvoorbeeld een incident en na hoeveel incidenten mag je spreken van een structuur? Hoe Geelhoed zich deze dubbele verantwoordelijkheid voorstelt of wat hij ermee beoogt, vertelt het verhaal vooralsnog niet. Maar hij had in 1998 wel een reden om het leerstuk van de politieke verantwoordelijkheid aan de orde te stellen. Volgens hem zijn de klassieke tegenstellingen dermate afgenomen dat de Tweede Kamer zich verveelt, achter elke `affaire' aanholt en zo ,,pseudo-vertrouwenskwesties'' schept. Geelhoed heeft geen ongelijk. Het aantal problemen in de uitvoering van het overheidsbeleid groeit en de bewindslieden worden vervolgens daarvoor ter verantwoording geroepen. Het heeft ertoe geleid dat ministers graag de formule hanteren dat ze geen ,,verwijtbare fouten'' hebben gemaakt.

De gevolgen daarvan zijn niettemin groot. Niet alleen de burgers worden cynischer over hun publieke bestuurders, ook de loyaliteit tussen politici en ambtenaren komt onder druk te staan. Uit een onderzoek van de ambtenarenbond AbvaKabo bleek dit voorjaar al dat veertig procent van de overheidsdienaren weinig tot geen vertrouwen meer heeft in de politieke baas.

GEELHOED HEEFT de kat dan ook terecht de bel aangebonden. Het probleem van de ministeriële verantwoordelijkheid zit namelijk dieper dan alleen de relaties tussen bewindslieden, volksvertegenwoordigers en ambtenaren. Het `poldermodel', dat het kabinet-Kok met zoveel verve uitdraagt, is veel zompiger dan de heroïsche naam suggereert. Door het verdwijnen van verticale hiërarchie hebben zich, op nagenoeg alle maatschappelijke niveaus, horizontale netwerken ontwikkeld waarin de verantwoordelijkheden nauwelijks nog te onderscheiden zijn. De politiek heeft zich verplaatst en daarmee ook de aanspreekbaarheid van de ambtsdragers. Het oude en vertrouwde woord macht is een ,,leeg'' begrip geworden. ,,Er is geen centrum'' meer, aldus de Tilburgse politicoloog Paul Frissen in een recente studie.

Het adagium dat de bureaucratie moet bestaan uit `ondernemende ambtenaren' is dan ook meer dan een beeldspraak. Want wat is een ondernemende ambtenaar? Een overheidsdienaar met een scherp oog voor de kansen en risico's van het beleid dat hij wordt geacht uit te voeren? Een zelfstandig zakenman die de gaten in de markt zoekt? Of een makelaar die partijen bij elkaar brengt en vervolgens naar zijn volgende klus rent?

Met andere woorden: de overheidsorganisatie heeft een metamorfose ondergaan. Men kan dat betreuren of toejuichen, het is wel een feit waarvoor niemand de ogen kan sluiten. Een simpel pleidooi om de klassieke `ministeriële verantwoordelijkheid' per decreet te herstellen, is een achterhoedegevecht dat geen oplossing biedt. Omgekeerd levert een laat-maar-waaienhouding de democratische overheid uit aan een omgeving waarvan de kracht vooralsnog bij lange na niet is te taxeren. In geen van beide varianten fungeert de ministeriële verantwoordelijkheid nog als `zweepslag' voor de ambtelijke dienst. Nu dat oude wapen bot is, zullen er nieuwe wapens moeten worden ontwikkeld. Buitenlandse ervaringen zouden daarbij tot voordeel kunnen strekken. Zo is het denkbaar dat de secretaris-generaal van een departement voortaan verantwoordelijk gehouden wordt voor de praktische uitvoering en de minister voor de politieke uitkomst van het beleid. De ambtelijke top krijgt zo oog in oog met de volksvertegenwoordiging formele status, met alle risico's van dien. En de politieke leiding op haar beurt kan niet meer wegduiken achter de haag van goede bedoelingen waarachter ze zich nu nog vaak verschuilt.

EEN PANACEE is niet voorhanden. Toch wekt het kabinet – en met name premier Kok, onder wiens formele gezag Geelhoed zijn notie heeft geschreven – de indruk geen belangstelling te hebben voor het onderwerp dat een van de belangrijkste secretarissen-generaal heeft aangesneden. Volgens voorzitter Vrins van de AbvaKabo negeert Kok het thema tot nu toe zelfs hardnekkig. Niets doen lijkt het parool, zoals de verdediging van de premier tijdens het debat over de Bijlmerenquête nog eens heeft geïllustreerd.

Die houding brengt het publieke domein hoe dan ook van de regen in de drup. Bovendien ontkent ze de discussie in de hoogste ambtelijke echelons. Tussen de secretarissen-generaal in Den Haag bestaan verschillen van mening over de richting. Secretaris-generaal Borghouts (Justitie) wil het vraagstuk in handen geven van een staatscommissie, bestaande uit juristen én bestuurskundigen, die de ideeën van Geelhoed nader zou kunnen toetsen. Zijn collega Den Dunnen (VROM) daarentegen ziet meer in een psychologische benadering om de wederzijdse attitudes te veranderen. Maar nagenoeg iedereen in deze kring is het eens over het belang van een herijking van de relatie tussen ambtenarij en politieke leiding.

EEN STAATSCOMMISSIE is een té Nederlandse benadering. Iedereen kan zich in zo'n constructie vinden zonder dat iemand zich hoeft uit te spreken. Beter is het als de notitie van Geelhoed op de agenda van kabinet en parlement wordt gezet. En, bij wijze van experiment, nu eens zonder dat de premier voor de inhoud ervan meteen verantwoordelijk wordt gesteld.