Een eerloze vrede

Met de `humanitaire oorlog' is een nieuw hoofdstuk begonnen in de Europese diplomatie, wordt na Kosovo beweerd. In Sarajevo is vorige week al beraadslaagd over herstel van de Balkan. Maar welke lessen zijn er eigenlijk geleerd van de eerdere oorlog in Bosnië?

Het `gedogen' op de Balkan is afgelopen, verzucht menigeen na het einde van de oorlog rond Kosovo. Het Westen lijkt zijn les te heben geleerd: met de eerste `humanitaire oorlog' is een nieuwe tijd aangebroken. Het eerdere onvermogen van de welvarende democratieën om een einde te maken aan de Bosnische burgeroorlog staat inmiddels geboekstaaft als het dieptepunt van de `na-oorlogse' geschiedenis van Europa. In Sarajevo wordt dezer dagen een nieuw begin gemaakt met de wederopbouw en integratie van de hele Balkan.

Dat is een comfortabel oordeel, maar tegelijk een geweldige onderschatting van de diplomatieke oorlog die - tijdens de Bosnische oorlog - woedde binnen de `internationale gemeenschap'. Wie de memoires leest van diverse bemiddelaars in Bosnië struikelt over een verwarrende combinatie van toewijding, onkunde, eigenbelang, en vooral: onderling wantrouwen. Natuurlijk herinnert men zich allereerst het eigen gelijk en daarom is het raadzaam de herinneringen van verschillende diplomaten naast elkaar te lezen. Warren Zimmermann, oud-ambassadeur in Belgrado en Richard Holbrooke, gezant voor het voormalige Joegoslavië, schrijven vanuit een Amerikaanse optiek. David Owen, onderhandelaar voor de Europese Unie, en zijn opvolger Carl Bildt verwoorden de Europese ervaring. VN-secretaris-generaal Boutros Boutros-Ghali en Phillip Corwin, hoofd van de politieke missie in Sarajevo, brengen de worsteling van de Verenigde Naties in kaart.

Zes belangwekkende boeken, en een opeenstapeling van diepe frustraties.

Uit alle memoires blijkt hoezeer de Balkan-oorlog zelfs de meest ervaren diplomaten uit het lood heeft geslagen. Zoals elke rechtgeaarde diplomaat die wat wil bereiken, hebben ze niets op met beschouwingen over diepliggende historische en culturele patronen. Holbrooke schrijft: `De Servische duiding van de geschiedenis is hun probleem, het onze bestaat erin de oorlog te beëindigen.' Allemaal verwerpen ze dan ook de notie van een typische`Balkan-mentaliteit'.

En toch moeten ze allemaal bekennen dat ze verzeild zijn geraakt in een buitensporig gewelddadige omgeving. Zimmermann schreef in 1996 al in Origins of A Catastrophe, zijn analytisch getoonzette herinneringen: wat we ook hadden gedaan, `het zou nooit genoeg zijn geweest om de nationalistische razernij te stoppen die het land overviel'. En een typerende zin in Richard Holbrooke's To End A War: `Eenmaal door woede overvallen hadden deze leiders toezicht van buiten nodig om te verhinderen dat ze zichzelf ten gronde richtten'. Owen concludeert in Balkan Odyssey: `Nooit in dertig jaar publieke dienst had ik moeten optreden in zo'n klimaat van eerverlies, propaganda en leugenachtigheid'.

De morele verwarring van de diplomaten oog in oog met de realiteit van de Balkan-oorlog is aanmerkelijk. Natuurlijk, de Serviërs zijn verantwoordelijk voor het leeuwendeel van de gepleegde misdaden, maar de diplomaten begrijpen eveneens de angsten van de Servische minderheden in Kroatië en Bosnië. Een Bosnische Serviër wordt ergens aangehaald: `Vijftig jaar lang was ik een Joegoslaaf en nu ben ik plotseling een Serviër in een land van moslims'. Over de persoon van de Joegoslavische president Miloševic bestaat een opmerkelijk milde eensgezindheid. Owen merkt op: `Als privé-persoon is hij geen racist, noch is hij paranoïde over de rest van de wereld'. In zijn nationalisme gelooft overigens niemand: dat is meer een vehikel voor zijn machtswil dan een diepe overtuiging.

Is Miloševic niet wat hij lijkt, zijn slachtoffers zijn op hun beurt niet zonder meer onschuldige democraten. Vooral Corwin is in Dubious Mandate, zijn subjectieve en rauwe boek, kritisch over de Bosnische regering, die hij `meedogenloos, totalitair en corrupt' noemt. Hij vermeldt hoe de regering het herstel van de watervoorziening bewust traineert om de dramatische tv-beelden niet kwijt te raken van burgers die beschoten worden bij verzamelpunten van water, en om de inkomsten uit de zwarte handel niet mis te lopen. Holbrooke typeert de Bosnische president Izetbegovic ook al weinig toeschietelijk: `Hoewel hij lippendienst bewees aan de multi-etnische staat, was hij niet de democraat die sommige van zijn aanhangers in het Westen van hem maakten.'

Morele en militaire overwegingen botsten voortdurend tijdens de Bosnische oorlog, blijkt uit deze boeken. Met de omsingeling van Sarajevo begon een dagelijks bombardement van slecht nieuws in de huiskamers. Zo kreeg de oorlog de vorm van een langgerekt zelfverwijt in de Westerse wereld. Daar stonden de militaire gevaren tegenover: niemand wilde met grondtroepen een risico lopen. De afweging van morele en militaire risico's leidde tot het compromis van een `beperkte interventie', die de oorlog niet tot een einde kon brengen.

Uit de memoires van Holbrooke en Owen blijkt hoezeer deze halfhartigheid een onvermoed dieptepunt in de relaties tussen de Verenigde Staten en Europa tot gevolg had. De verwijten vliegen in hun boeken over en weer. Politici en diplomaten , zo blijkt, hielden elkaar aan weerszijden van de Atlantische Oceaan in een houdgreep. De erfenis van die strijd is nog lang niet bezonken, laat staan dat de structurele problemen die de `internationale gemeenschap' kenmerken na het einde van de Koude Oorlog zijn overwonnen.

De grootste confrontatie tussen Amerikanen en Europeanen vindt plaats rond het Vance-Owen vredesplan. Het wordt door de regering Clinton in het voorjaar van 1993 verworpen, omdat het tezeer een beloning zou zijn van etnische zuivering door de Serviërs. Een beslissing die Owen in zijn scrupuleuze kroniek tot een harde slotsom brengt over het Amerikaanse optreden: `Naar mijn oordeel is van lente 1993 tot zomer 1995 de verlenging van de oorlog het gevolg geweest van de Amerikaanse politiek, al noemden ze die `indamming''.

De eerste versie van het Vance-Owen plan was in januari 1993 gepresenteerd. Het voorzag in de opdeling van Bosnië in provincies met wisselende etnische meerderheden. De Bosnische Serviërs zouden 43 procent van het grondgebied krijgen, terwijl ze toen militair gesproken 70 procent onder controle hadden. Bovendien zouden de Serviërs geen aaneengesloten gebied en geen eigen staat krijgen. Verder was voorzien in een geleidelijke demilitarisering van Bosnië.

Een vergelijking met het vredesakkoord van Dayton dat ten slotte twee jaar later werd gesloten, valt zonder meer uit in het voordeel van het geaborteerde Vance-Owen plan. Op basis van `Dayton' kregen de Serviërs 49 procent van het land, in één aaneengesloten gebied met de Republika Srpska, een compromis waar Holbrooke later spijt van zal krijgen. Verder hoeven de Bosnische Serviërs geen gebied op te geven, want op het slagveld is alles al beslist. Er wordt ook niet langer gestreefd naar demilitarisering, maar er blijven twee legers aanwezig in het toekomstige Bosnië. Kortom, Dayton is veel makkelijker uit te voeren dan Vance-Owen, want het is veel meer een bestendiging van de etnische zuivering.

Waarom verwierpen de Amerikanen het Vance-Owen plan? Vooral om machtspolitieke redenen. Uitgangspunt voor de Amerikanen was: geen grondtroepen in Bosnië. Het Vance-Owen plan, het enige waarin de Bosnische Serviërs werden gedwongen grondgebied op te geven, voorzag echter ook in troepen op Servisch gebied. De risico's daarvan werden in Washington te groot geacht wegens het Vietmalia-syndroom, de combinatie van het Vietnam-trauma en de ervaringen in Somalië in datzelfde voorjaar van 1993, waar de VS na de dood van achttien soldaten een smadelijke aftocht inzette.

Owen is razend over de Amerikaanse opstelling, die ook wordt ingegeven door een afwerende houding tegenover elk initiatief dat niet in Washington is geboren. `Gemeten aan elke norm van internationale diplomatie was het een schandelijke handelswijze', aldus de Britse diplomaat. De Amerikanen wilden macht uitoefenen, maar zonder verantwoordelijkheid te dragen voor een roll back van de Serviërs op de grond. Dat alles werd gehuld in morele bezwaren over de perfide `Realpolitik' van Owen.

Tegelijk zien we in de memoires de keerzijde van het Amerikaanse wantrouwen jegens Europa: het gebrek aan samenhang en betrouwbaarheid binnen de Europese Unie. Na het mislukken van Owens plan werd, achter zijn rug om, een overleg gevormd tussen Frankrijk, Groot-Brittannië en Rusland, later uitgebreid met Duitsland tot de `Contactgroep', waarin de Verenigde Staten de leiding hadden. Later merkt Holbrooke hoe ook in Dayton de Britse en Franse vertegenwoordigers alles doen om de nieuwe EU-onderhandelaar, Carl Bildt, te omzeilen: `Ze geven hem een grandioze titel, ondermijnen hem dan en geven ons later de schuld'.

Vanaf het ontstaan van de Contactgroep nam Holbrooke steeds meer het heft in handen. In zijn met veel gevoel voor drama geschreven memoires is hij dodelijk over de Europeanen: `Hoe meer tijd ik aan ze besteed, des te minder bereiken we'. Uiteindelijk koopt Holbrooke de Europeanen af met de toezegging dat de ondertekeningsceremonie in Parijs zal plaatsvinden - waar de Fransen nog een wat treurige poging doen het om te dopen tot het `Elysée-Verdrag'. De Britten krijgen een conferentie over de uitvoering van het verdrag in London.

Owen is hard over de uitkomst van Dayton. Hij spreekt van `een vrede zonder eer'. Maar door zijn openlijke kritiek op het Amerikaanse beleid is de voormalige EU-onderhandelaar allang geen geziene figuur meer in Washington. Zoals Madeleine Albright opmerkt tegen Boutros-Ghali, die niet nalaat de opmerking te citeren in zijn met elegante wrok gevulde memoires: `Laat de naam van die man nooit vallen in het bijzijn van de president.'

Holbrooke meent dat de eer toch nog, op de valreep, is gered: Dayton was volgens hem het resultaat van humanitaire interventie middels luchtbombardementen, op Amerikaanse aandrang. De Zweed Bildt weerspreekt dat in Peace Journey: `De wijdverbreide opvatting dat de NAVO de Serviërs tot opgeven heeft gebombardeerd klopt niet.' Het is volgens Bildt eerder een tamelijk cynische landruil geweest die de onderhandelingen tot een einde bracht: in mei veegt Kroatië West-Slavonië schoon, in juli nemen de Serviërs Srebrenica in, waarna de Kroaten in augustus de Krajina veroveren.

De kaart van Dayton was op het slagveld getekend, met medeplichtigheid van alle partijen. We horen Miloševic uitroepen, als het gaat om de verdeling van Bosnië: `Geef me wat! Rotsen, moerassen, heuvels, het doet er niet toe, zolang we maar uitkomen op een verdeling van 49 en 51 procent!'. Holbrooke beschrijft ook uitvoerig hoe hij er bij Tudjman op aandringt om nog even snel voor het staakt-het-vuren wat grondgebied te veroveren: `Ik spoorde Tudjman aan om Sanski Most, Prijedor and Bosanski Novi in te nemen'. Carl Bildt vroeg zich later, toen de Krajina etnisch was gezuiverd, af of het Joegoslavië-tribunaal niets over de gang van zaken te zeggen had. De Kroaten reageerden door Bildt direct tot persona non grata te verklaren, en de EU-onderhandelaar te verbieden nog langer in Kroatië te landen, een stap die enkele dagen later onder Duitse druk weer ongedaan werd gemaakt.

De episode bevestigt het beeld van de Kroatische president Tudjman zoals dat ook uit de andere memoires oprijst. Holbrooke schrijft over zijn `diepe haat jegens de moslims'. Zimmermann is nog minder gecharmeerd van Tudjman dan van Miloševic en schrijft: `Miloševic is niet hetzelfde type etnische scherpslijper als de president van Kroatië'. Kroatië is inderdaad na 1995 het etnisch meest gezuiverde gebied van Joegoslavië. Tudjman heeft de oorlog zonder twijfel gewonnen. Holbrooke noemt hem zelfs `the King of Dayton'.

Is Tudjman de grote winnaar, uiteindelijk zijn de Verenigde Naties de grote verliezer. Het is een algemeen aanvaarde opvatting dat de Bosnische regering het grootste probleem voor UNPROFOR vormde. De meeste schendingen van de wapenstilstand kwamen van de moslims-zijde, evenals het misbruik van de `veilige gebieden' (safe havens) voor militaire acties. Dat antagonisme tussen VN-troepen en moslims is begrijpelijk. Terwijl de Serviërs vanaf eind 1992 vooral hun terreinwinst konden consolideren, hadden de Moslims geen vrede met de status quo en kwamen ze herhaaldelijk in conflict met UNPROFOR, dat tot taak had een vrede te handhaven die niet bestond.

VN-functionaris Corwin raakte er, blijkt uit Dubious Mandate, steeds meer van overtuigd dat UNPROFOR zich moest terugtrekken uit Bosnië. Hij veroordeelt fel de poging van de Bosnische regering om de VN-soldaten tot haar huurlingen te maken. De gijzeling van het Westen door de eigen humanitaire dienstverlening was bovendien duidelijk: met VN-soldaten op de grond was het vrijwel onmogelijk om het luchtwapen te gebruiken. De VN-troepen moeten weg `voordat de vredeshandhaving volkomen is gediscrediteerd door de oorlog van de NAVO om zijn eigen crediet te verwerven'.

Dat is ook de diepe frustratie van Boutros-Ghali, die van vrijwel elke pagina van zijn memoires afspat. Uiteindelijk zou zijn opstelling hem in conflict brengen met de Verenigde Staten, die daarop zijn herbenoeming blokkeerden. Boutros-Ghali: `Allemaal gebruikten ze de VN als een substituut om aan eigen harde keuzes te ontkomen'. De retoriek in de Veiligheidsraad werd nooit gesteund met voldoende geld en soldaten. Als veelbetekend voorbeeld geeft Boutros-Ghali de politiek van `veilige gebieden': er waren 34.000 soldaten voor nodig, maar gekozen werd voor een light option van 7.600 militairen en zelfs dat aantal werd niet gehaald. In de Amerikaanse pers werd de secretaris-generaal, die de Amerikaanse strijdkrachten in de oorlog zou willen betrekken, tegelijkertijd afgedaan als `Boutros Generalissimo'.

Ook Carl Bildt heeft zo zijn ervaringen als Hoge Vertegenwoordiger van de VN in Bosnië. Door de onwil om fondsen ter beschikking te stellen voor zijn missie, zit hij in het begin op een onverwarmd kantoor, moet hij een vliegtuig van de Fransen leasen en de auto van de Zweedse ambassadeur lenen, terwijl de Amerikanen insinueren dat de Europeanen achterblijven met de uitvoering van Dayton: `Ik legde aan Holbrooke uit dat de privé-koks en assistenten die door de Amerikaanse generaals werden meegenomen talrijker waren dan mijn gehele staf', klaagt Bildt in Peace Journey.

Goede voorwaarden voor VN-vredeshandhaving ontbraken in Bosnië, en het risico dat de begeleiding van konvooien tot steeds meer gevechtshandelingen zouden leiden was reëel. In die jaren sneuvelden meer dan tweehonderd VN-soldaten in Bosnië en raakten er zo'n vijftienhonderd gewond. De Amerikaanse houding - geen troepen op de grond, maar wel in het geval UNPROFOR zou moeten worden geëvacueerd - kwalificeert Boutros-Ghali als `de uitkomst van een schimmige macchiavellistische berekening'.

Over Dayton is Boutros-Ghali zeer kritisch: het is een zwak verdrag. Als Servië en Kroatië eenmaal besluiten dat Bosnië niet meer nuttig is als buffer, dan zal het snel gedaan zijn met Bosnië. Holbrooke schrijft op zijn beurt over het werk van Boutros-Ghali: `Zijn zwakte vereenvoudigde onze taak aanzienlijk'. Smalend maakt hij gewag van Boutros' `weerzin tegen de verdeelde en smerige volken op de Balkan'.

Wie nu naar het diplomatieke verkeer kijkt rond Bosnië, valt de chaos op in de driehoek van Europese Unie, Verenigde Staten en Verenigde Naties. We zijn getuige van een ware balkanisering van de diplomatie. In de soep van afkortingen - ICFY, IFOR, G-7, GBVB, UNPROFOR - is elk richtingsgevoel verdronken. Wat is de les? Dat collectieve uitoefening van macht al gauw gewetenloos wordt, omdat niemand verantwoording hoeft te dragen. De Verenigde Naties fungeren als als substituut en zondebok, en zijn zelf niet bij machte gebleken om vrede af te dwingen. De rol van de wereldorganisatie zal zich na Bosnië moeten beperken tot vredeshandhaving en het Joegoslavië-tribunaal.

Of na Bosnië en Kosovo ook een nieuw paradigma in de internationale politiek is ontstaan - de `humanitaire oorlog' - moet dan ook worden betwijfeld. Als de Verenigde Naties niet het middel kunnen zijn, blijft alleen de NAVO over. De beperkingen van een Atlantisch bondgenootschap dat het internationale recht in eigen hand neemt, zijn echter duidelijk. Binnen Europa zal een dergelijk optreden tot vervreemding van Rusland leiden, en daarbuiten tot regelrechte wrok bij de gehele niet-Westerse wereld.

Intussen wijst weinig erop dat het onderlinge wantrouwen dat door Bosnië aan het licht is gekomen in de Atlantische verhoudingen, tot veranderingen zal leiden. De Europeanen roepen nu om een eigen veiligheidspolitiek, maar zijn vooralsnog te zeer verdeeld om de daad bij het woord te voegen. En het lot van het Vance-Owen plan bewijst dat, wanneer men daartoe wel in staat is, de Amerikanen ronduit ongelukkig zijn met de vruchten van een Europese eenheid. De Verenigde Staten kunnen een beslissend verschil maken, als ze hun interne bureaucratische meningsverschillen overwinnen en het `Vietmalia-syndroom' afschudden - maar ook daarvoor zijn weinig aanwijzingen. Het Amerikaanse onbehagen over de kosten van een Pax Americana is begrijpelijk. En zo aarzelt de `internationale gemeenschap', ook na Kosovo, verder tussen almacht van de Verenigde Staten en onmacht die door allen wordt gedeeld.

Boutros Boutros-Ghali: Unvanquished.

A U.S.-U.N. Saga. Random House,

352 blz. ƒ75,35 (geb)

Carl Bildt: Peace Journey. The struggle for Peace in Bosnia. Weidenfeld & Nicolson (1998), 422 blz. ƒ94,50 (geb)

Phillip Corwin: Dubious Mandate.

A memoir of the UN in Bosnia, Summer 1995. Duke University Press, 268 blz. ƒ71,65 (geb)

Richard Holbrooke: To End a War.

Modern Library (1998, Revised Edition 1999), 410 blz. ƒ43,05 (pbk)

David Owen: Balkan Odyssey.

Indigo (1996), 436 blz. ƒ37,50 (pbk)

Warren Zimmermann: Origins of a Catastrophe. Yugoslavia and its destroyers. Random House (1996), 269 blz. ƒ64,-

    • Paul Scheffer