Robertson staat aan het begin van een nieuw NAVO-tijdperk

Hij heeft een klein kantoor en kan slechts zijn persoonlijke invloed aanwenden om een politieke consensus teweeg te brengen. De nieuwe secretaris-generaal van de NAVO, George Robertson, is weliswaar een goede keus maar toch moet worden afgewacht of hij ook de goede man is om een reeks veranderingen binnen het Bondgenootschap in goede banen te leiden, meent Jonathan Eyal.

Mocht George Robertson, de Britse minister van Defensie die gisteren is gekozen als secretaris-generaal van de NAVO, ooit genoeg krijgen van zijn nieuwe baan, dan kan hij zo aan de slag als reclamemaker voor de oude Schotse whisky van Islay, het eilandje waar hij 53 jaar geleden is geboren. In haast ieder opzicht verpersoonlijkt hij de traditionele eigenschappen van de Schot: serieus maar goedgemutst, ongecompliceerd maar goed geïnformeerd. Haast als enige kopstuk in de regering van premier Tony Blair is hij nooit betrokken geweest bij politieke of persoonlijke schandalen; geen vriendinnetjes of secretaresses, geen bevriende miljonairs, geen gelek naar de media of politiek gekonkel. Gewaardeerd als hij is zowel binnen de Labour-partij als bij de Conservatieven, was hij duidelijk een goede keus voor de positie bij de NAVO. Of de kwaliteiten die hem in eigen land zo populair maken ook van nut zullen zijn om de te verwachten ingrijpende veranderingen binnen het Bondgenootschap in goede banen te leiden, staat te bezien.

In theorie bezit Robertson bij aankomst in Brussel aanzienlijke pluspunten ten opzichte van zijn voorgangers. Javier Solana, de scheidende NAVO-topman, beschouwde het Bondgenootschap in het begin van zijn politieke carrière in Spanje voornamelijk als instrument van de Amerikaanse militaire overheersing in Europa. De moeite die hij zich vervolgens heeft getroost om dit denkbeeld kwijt te raken, lijkt succes te hebben gehad. Zo'n stigma draagt Robertson niet met zich mee. De afgelopen tien jaar verzette hij zich tegen het anti-kernwapenbeleid van de Britse Labour-partij, ondanks aanzienlijk risico voor zijn eigen politieke carrière. Hij verrichtte veel werk voor de Vereniging voor Brits-Duitse Vriendschap in een tijd dat in de Britse politiek weinig affiniteit met Duitsland bestond (en kan als een van de weinige Britse leiders converseren in het Duits). En tot slot werd hij een trouw lid van Tony Blairs kabinet, maar weigerde een van Tony's babes te worden, die rondlopen in designer-couture en lunchen in dure restaurants.

Maar wat meer zegt, Robertson heeft rechtstreekse en recente ervaring met enkele cruciale kwesties waarmee hij als secretaris-generaal van de NAVO wordt geconfronteerd. Hij heeft de Britse deelname aan de Kosovo-oorlog geleid. Hij kwam veelvuldig in het nieuws tijdens de Balkan-campagne; de dagelijkse persconferenties van zijn ministerie in Londen horen naar algemeen inzicht tot de beste onder de NAVO-landen. En hij heeft zich bij de Britse strijdkrachten bemind gemaakt door hun begroting te behoeden voor bezuinigingen, en heeft zelfs de aanschaf van nieuw materieel mogelijk gemaakt. Echter, evenmin als de politieke opstelling van Javier Solana in eigen land een aanwijzing vormde voor zijn latere functioneren als NAVO-secretaris, zomin biedt Robertson's indrukwekkende staat van dienst nu een garantie voor zijn succes in Brussel.

De functie van secretaris-generaal van de NAVO is een van de minst duidelijk omschreven internationale posities. Op papier is hij politiek leider van een collectief bondgenootschap. In de praktijk heeft hij maar een klein kantoor tot zijn beschikking en kan hij, ongeveer zoals een constitutioneel monarch, slechts zijn persoonlijke invloed aanwenden om een politieke consensus teweeg te brengen. De NAVO is een van de weinige internationale organisaties waarin de lidstaten een absolute soevereiniteit genieten: als Griekenland en Turkije, om maar een berucht voorbeeld te noemen, het niet eens kunnen worden, kan de secretaris-generaal niets beginnen. Hierin zijn echter subtiele maar belangrijke veranderingen te bespeuren.

Gedurende de lange maanden van oplopende spanning voordat de luchtaanvallen rond Kosovo begonnen, schoven de leden van de NAVO de secretaris-generaal nadrukkelijk naar voren als hun collectieve leider. Heel ostentatief verleenden zij de secretaris-generaal de bevoegdheid zijn militaire bevelhebbers opdracht te geven om acties voor te bereiden. Vervolgens werd de secretaris-generaal gemachtigd de order voor het begin van de campagne te geven, en tot slot was het de secretaris-generaal die het staakt-het-vuren bekend mocht maken. Dit alles was een fictie: achter de schermen werd het beleid gestuurd door de Amerikanen, en de eigenlijke discussie verliep tussen enkele prominente lidstaten en niet tussen alle NAVO-landen gezamenlijk. Maar de fictie moest in stand worden gehouden, ten dele omdat de solidariteit binnen het Bondgenootschap een van de voornaamste doelen was, en ook omdat bepaalde regeringen binnen de NAVO – met name die in Washington en Berlijn – er een electoraal voordeel in zagen.

Waarschijnlijk zal deze tendens zich voortzetten. Op enkele uitzonderingen na zullen de conflicten waarin de NAVO zich wenst te mengen geen rechtstreekse bedreiging van de westerse veiligheid vormen. Daarom zal een consensus moeten worden gevormd en zeker tijdens de beginfasen van een crisis zullen alle regeringen zich willen verschuilen achter de secretaris-generaal. Die zal dus een gewichtiger rol gaan spelen, als degene die de potentiële vijand waarschuwt, en als de persoon die de globale westerse strategie verwoordt. Aan Robertson de taak deze fictieve consensus tot een reële om te vormen. De VS zullen binnen het Bondgenootschap een cruciale rol blijven vervullen. Maar de statutaire consultatie zal meer moeten gaan inhouden dan een dialoog tussen de vier prominente lidstaten VS, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk. De gang van zaken rond de nominatie van Robertson (waarbij de Britse premier niet eens de moeite nam de kleinere NAVO-landen te raadplegen) is niet voor herhaling vatbaar.

Met het oog op de langere termijn echter zal Robertson zich moeten bezighouden met de relatie tussen Europeanen en Amerikanen. Ook hier beschikt de nieuwe secretaris-generaal over uitstekende papieren. Hij is een overtuigd voorstander van de trans-Atlantische relatie. Maar hij is ook de man achter het Britse initiatief om tot een nauwere Europese samenwerking op defensiegebied te komen en streeft binnen Europa naar meer gezamenlijke militaire inspanningen. Robertson zal deze boodschap blijven uitdragen. Echter,ook al zijn voorgangers hebben reeds vergeefs gepleit voor hogere defensieuitgaven, zelfs tijdens de Koude Oorlog. De politieke wil om de Europese defensie-industrie te integreren teneinde het eigen Europees militair vermogen te vergroten, moet ontstaan in de andere helft van Brussel, die tot de Europese Unie behoort.

Onder de huidige constitutie kan Amerikaans militair materieel binnen de NAVO beschikbaar zijn voor operaties waartoe de Europeanen zelfstandig besluiten. Maar niemand weet hoe dat systeem in de praktijk zal werken. Er is nauwelijks een crisis denkbaar waarvan de Europeanen zo rechtstreeks de gevolgen ondervinden dat zij geweld zouden willen gebruiken terwijl de Amerikanen daar geen enkel belang bij hebben. Nog moeilijker voor te stellen is dat een Amerikaanse president militair materieel van zijn land zou uitlenen zonder enige zeggenschap over de wijze waarop dat materieel wordt ingezet. Wapens lenen is iets anders dan een auto huren. Op Robertson rust derhalve de zware verantwoordelijkheid praktische procedures uit te werken voor regeling daarvan (een taak waaraan al gewerkt wordt) en de nog zwaardere opgave die procedures ook te doen functioneren tijdens de volgende crisis. Of het nu gaat om het gezicht van het Bondgenootschap naar buiten toe of de interne werking van de NAVO-machinerie, aan de secretaris-generaal van nu worden hogere eisen gesteld dan ooit tevoren in de geschiedenis van de NAVO.

Jonathan Eyal is verbonden aan het Royal United Services Institute for Defence Studies in Londen.