Tussen staat en markt

AL BIJNA TWEE decennia is de keuze beperkt: het is overheid óf markt. Die zwart-wittegenstelling had een reden. De staat was in de jaren zeventig uit zijn voegen gebarsten en legde daarom te veel beslag op het bruto nationaal product. Bij elke maatschappelijke vraag die zich aandiende, was een ambtelijk loket geopend waar het verlangde aanbod geleverd zou worden. Dat kostte veel geld en vooral veel ambtenaren. Het leverde een stuk minder op. De private sector moest daarom nu maar eens de taken opknappen die het publieke domein niet meer efficiënt aankon. Talloze overheidsdiensten werden daarom vanaf begin jaren tachtig verkocht dan wel verzelfstandigd. Eén van de spectaculairste privatiseringen was die van de PTT, de meest in het oog springende verzelfstandiging die van de NS.

Eerst waren de `harde' sectoren aan de beurt, vervolgens volgde een aantal `zachte' branches van de uitkeringsfabriek van de staat. Op zichzelf was deze kentering noodzakelijk. Ze maakte een einde aan de illusie dat elke minister of wethouder achter zijn bureau de knoppen bediende waarmee het hele maatschappelijke raderwerk in beweging kon worden gezet en dat de overheid voor elk probleem een oplossing in de aanbieding had. Ware het niet dat er gaandeweg ook een ideologische component insloop. Privatisering en verzelfstandiging werden, althans naar Nederlandse maatstaven, welhaast de geloofsartikelen van een overheid die zich wilde terugtrekken op haar `kerntaken'. Wie een kanttekening plaatste, liep het risico weggezet te worden in de achterhoede van de verzorgingsstaat.

Op zichzelf was dat al enigszins ahistorisch. Ooit waren de nutsbedrijven inderdaad in private handen. Maar in de vorige eeuw werden ze niet toevallig genaast, niet eens door socialisten maar door liberalen en conservatieven die daarmee vooral de publieke integriteit (corruptie), de volksgezondheid (water) of de openbare veiligheid (gas) op het oog hadden. In die zin is de openbare discussie over de verkoop van water- en energiebedrijven, die nu in de boezem van het kabinet wordt gevoerd, een interessante correctie.

Problematischer was echter dat ook voor de schaduwzijde van deze afslanking amper belangstelling bestond. Een goede marktwerking in de nieuwe domeinen, die zo direct of indirect door de staat werden betreden, was geen prioriteit. ,,Vrijwel nergens is systematisch aandacht besteed aan maatregelen ter waarborging van gelijke concurrentieposities'', stelde een evaluatiecommissie van het ministerie van Economische Zaken vorig jaar vast.

DE GEVOLGEN van deze onverschilligheid laten zich nu gelden. Er gaat geen week voorbij of er komt een (voormalig) staatsbedrijf of publiek orgaan in het nieuws, omdat het zijn klanten het vel over de oren trekt, zich uit kortzichtig winstbejag in de financiële nesten heeft gewerkt of anderszins niet voldoet aan de eisen waaraan het zou moeten voldoen. Geprivatiseerde overheidsondernemingen, die misbruik maken van hun nog altijd bestaande monopolie, vormen daarbij niet het grootste probleem. De Europese concurrentieregels en nieuwe nationale controleorganen (zoals de NMA en de Opta, die op de telecommunicatie-industrie toezicht houdt) hebben tijd nodig, maar zullen vermoedelijk op termijn effect sorteren.

Ernstiger is het gesteld met de talloze verzelfstandigde of autonome staatsbedrijven die het openbaar bestuur vorm geven zonder concurrentie te hoeven duchten. Circa zeshonderd `zelfstandige bestuursorganen' en agentschappen `runnen' zo Nederland. Studiefinanciering, gevangenissen, kadaster, immigratiebeleid – om een paar min of meer cruciale staatstaken te noemen – worden tegenwoordig `op afstand' uitgevoerd. Grof gezegd hebben deze `quango's' (quasi autonome non-gouvernementele organisaties) sluipenderwijs de machtspositie overgenomen van het verzuilde maatschappelijke middenveld van weleer.

Hier nu wringt de schoen. Deze verzelfstandiging van overheidstaken naar autonome uitvoeringsorganen is namelijk vlees noch vis. Ze dreigt uit te draaien op monopolisme en expansionisme. Ten koste bovendien van de burger, die nog steeds niet weet bij welk loket hij moet zijn voor zijn eventuele klachten of wensen en aldus bekneld raakt tussen kastje en muur. Drie voorbeelden ter illustratie. De NS hoeft zich weinig gelegen te laten liggen aan het algemeen belang, hoewel nagenoeg iedereen er van overtuigd is dat een goed openbaar vervoer het dagelijkse autogebruik effectiever terugdringt dan rekeningrijden of welk spitsvignet dan ook. De Informatiebeheergroep (IBG), die lesgelden incasseert en studiebeurzen uitdeelt, krijgt wat minder klachten aan de broek, is desondanks nog altijd geen gestroomlijnde organisatie maar zou haar gigantische database graag exploiteren voor andere lucratieve uitvoeringstaken. De Immigratie en Naturalisatiedienst (IND) ten slotte kan wetgeving zo uitleggen dat ze pas na lange tijd – en vele bezwaarschriften en rechterlijke procedures later – gecorrigeerd wordt.

DE CONCLUSIE laat zich raden. Er heeft zich het afgelopen decennium een grijs gebied tussen staat en markt ontwikkeld. In deze schemerzone opereren de bureaucratische molochs van vroeger, maar nu zonder politieke aanspreekbaarheid. In het verzuilde bestel was de democratische aansprakelijkheid, zoals we het vandaag zouden definiëren, indertijd ook ver te zoeken, De burger kon zich toen maar het best tot dominee, pastoor of partijgenoot wenden. Nu ontbreken dergelijke informele tussenschakels. De ontzuiling heeft het middenveld daarom niet verzwakt, maar hooguit geseculariseerd. De verzelfstandiging heeft het vervolgens verduisterd. Noch de markt noch het openbaar bestuur heeft greep op deze semi-overheid. De controle, privaat én publiek, is zoek.