Eén loket in tweeën geknipt

De beoordeling of iemand recht heeft op een uitkering is volgens het kabinet een taak van de overheid die je niet aan de markt kunt overlaten. De WAO-keuring `losweken' van de rest van de uitvoering gaat nog net, maar bij de WW-claimbeoordeling leidt dat tot miljoenen dossieroverdrachten.

Werkzoekenden en arbeidsongeschikten die heen en weer geslingerd worden tussen verschillende loketten. Dossiers die voortdurend overgedragen worden van de ene uitkeringsinstantie op de andere. Uitkeringsgelden die in ondoorzichtige bureaucratische molens terechtkomen en daardoor veel te laat bij de ontvanger terechtkomen. En dat allemaal, paradoxaal genoeg, door de invoering van één loket voor de sociale zekerheid.

Als je de doemscenario's van de tegenstanders van de SUWI-nota (Structuur Uitvoering Werk en Inkomen) van minister De Vries en staatssecretaris Hoogervorst (beide Sociale Zaken) moet geloven, leiden marktwerking en één uitkeringsloket in de vorm van het Centrum voor Werk en Inkomen niet tot de effectiviteit en klantgerichtheid die de bewindslieden daarmee beogen. Het kabinet gelooft er heilig in dat marktwerking de uitvoering van de sociale zekerheid goedkoper maakt en dat uitkeringsgerechtigden er sneller door aan een baan geholpen zullen worden. Critici, waaronder de Sociaal Economische Raad (SER), het Gak, toezichthouder CTSV en organisaties van uitkeringsgerechtigden vrezen dat daar niets van terechtkomt.

De Vries en Hoogervorst staan een sociale-zekerheidsstelsel voor waarin de uitvoering van de Werkloosheidswet (WW) en de Wet op de Arbeidsongeschiktheid (WAO) in handen komt van private ondernemingen, zoals commerciële verzekeraars. Om zich ervan te verzekeren dat de vaststelling of iemand recht heeft op een uitkering onafhankelijk wordt uitgevoerd, willen de bewindslieden deze zogeheten claimbeoordeling door ambtenaren laten uitvoeren. Die komen weliswaar in dienst van de publieke uitkeringsloketten (Centra voor Werk en Inkomen), maar doen hun werk `op locatie' bij de uitvoeringsinstellingen (uvi`s).

Nu voeren die instellingen de WAO-keuringen en de vaststelling van het recht op een WW-uitkering nog zelf uit. ,,Claimbeoordeling is geen eenvoudige taak, daarvoor is veel kennis over wet- en regelgeving nodig'', zegt René Kolsteren, die bij uitvoerder Cadans verantwoordelijk is voor de vertaling van veranderingen in sociale-zekerheidswetgeving naar de praktijk.

Commerciële verzekeraars die in de sociale zekerheid willen stappen, zijn van plan bestaande uvi's over te nemen zodra de regering de aandelen te koop aanbiedt. Alleen ABN Amro en Aegon willen de markt op eigen kracht gaan bestieren. Zij denken veel kosten te kunnen besparen door de uitvoering van de sociale zekerheid grotendeels te automatiseren, maar ,,claimbeoordeling kun je niet door een computer laten doen'', vindt Kolsteren. ,,Je kunt het uitvoeringsproces niet uitkleden, daarvoor is het te complex.''

Een computer kan wel helpen om claimbeoordelingen transparant en eenduidig te maken, zodat het niet van de beoordelaar afhangt hoe de beslissing uitpakt. Dat gebeurt nu ook al. ,,Ik moet een hele vragenlijst doorwerken waarbij alle onderdelen van de uitkeringsaanvraag stap voor stap aan bod komen. Op een aantal momenten komt daar een waarde-oordeel bij kijken'', zegt Bert Klomp, WW-beoordelaar bij Cadans, die zijn werk alvast uitvoert in het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) in Utrecht, zoals het kabinet voor ogen heeft. ,,De één-loketgedachte heeft hier al vorm gekregen'', aldus Klomp. Hij betwijfelt of een claimbeoordelaar die in dienst is van een CWI tot een ander oordeel zal komen dan hij van Cadans. ,,De wetgeving is zo dichtgetimmerd, dat van beleidsvrijheid geen sprake is. Je krijgt hooguit te maken met verschillen in interpretatie.''

Bij de WW gaat het dan om vragen als: is iemand verwijtbaar werkloos? Of: heeft iemand wel genoeg gesolliciteerd? ,,Bij zulke vragen ontkom je niet aan een waardeoordeel, ook niet als ambtenaar.'' Een uitkeringsgerechtigde die het niet eens is met het resultaat van de claimbeoordeling, kan bezwaar maken bij de uitvoeringsinstelling. Daarna is nog beroep mogelijk bij de rechter. Dat biedt voldoende waarborgen, vindt Klomp.

Cadans-woordvoerder Marcel Pisa denkt niet dat geprivatiseerde uvi's het zich kunnen veroorloven hun concurrerentiepositie te versterken door claimbeoordelingen strenger uit te voeren dan de regels voorschrijven. ,,Kwaadwillende toetreders maken geen kans. Het CTSV houdt streng toezicht op de uitvoeringspraktijk en uvi's die de regels overtreden verliezen hun vergunning.'' Pisa verwacht geen uitwassen zoals bij de privatisering van de Ziektewet, die sinds 1996 door private partijen – arbodiensten – uitgevoerd wordt. Werkgevers moeten sindsdien zelf loon doorbetalen bij ziekte en zijn verplicht een arbodienst in de arm te nemen voor `verzuimbegeleiding'. Dit leidde tot een wildgroei aan arbodiensten die werkgevers tegen spotprijzen contracten aanboden waarin de verzuimbegeleiding weinig meer om het lijf had dan het registreren van werknemers die zich ziek melden.

De voorwaarden die de wetgever aan een arbocontract stelt zijn inmiddels aangescherpt, maar arbodienstverlening is nog altijd een ondoorzichtige, versnipperde markt. ,,Na de privatisering van de WW en de WAO zullen uvi's niet net als arbodiensten als paddestoelen uit de grond schieten, daarvoor is het uitvoeringsproces te duur en te gecompliceerd.'' Alleen grote banken en verzekeraars kunnen het zich veroorloven in de uitvoeringsmarkt te stappen. ,,Er zullen uiteindelijk een paar grote uvi's overblijven die de markt in handen hebben.''

Scheiding van de claimbeoordeling en de rest van het uitvoeringsproces zou voor die uvi's een geweldige administratieve rompslomp met zich meebrengen, die ontstaat door de vele overdrachtsmomenten. Telkens wanneer sprake is van (her)beoordeling van het recht op een uitkering, schuift er een dossier van de (private) uvi naar de (publieke) claimbeoordelaar.

Bij de WAO valt het aantal overdrachtsmomenten in het nieuwe sociale-zekerheidsstelsel mee. Wie arbeidsongeschikt wordt, krijgt een eerste intake-gesprek in het Centrum voor Werk en Inkomen, dat vervolgens ook de WAO-keuring uitvoert. Vervolgens stelt een arbeidsdeskundige aan de hand van de gegevens die de keuringsarts heeft verstrekt de mate van arbeidsongeschiktheid vast en het daarbij behorende uitkeringspercentage (bij volledige arbeidsongeschiktheid 70 procent van het laatstverdiende loon). Daarna volgt pas het eerste overdrachtsmoment: het dossier verhuist naar de private uvi, die zorg draagt voor de betaling van de uitkering en de begeleiding bij de eventuele bemiddeling van de betrokken WAO'er naar werk. Pas enkele jaren later, bij de eerste herkeuring, moeten de WAO'er en zijn dossier weer even terug naar de publieke claimbeoordelaar.

Bij de uitvoering van de WW komt het aantal overdrachtsmomenten veel hoger te liggen, stelt Bert Klomp (Cadans). ,,De claimbeoordeling bij de WW is een continu proces.'' Na de eerste vaststelling van het recht op een uitkering en de hoogte daarvan, volgt elke vier weken een herbeoordeling. ,,Aan de hand van werkbriefjes waarop de betrokkene aangeeft of hij heeft gewerkt of gesolliciteerd, wordt de hoogte van de uitkering bepaald. Wie te weinig moeite heeft gedaan om werk te vinden, kan worden gekort op zijn uitkering'', aldus Klomp. Pas als de werkbriefjes beoordeeld zijn, kan de uvi overgaan tot uitbetaling. In het systeem zoals het kabinet voorstaat, moet het Centrum voor Werk en Inkomen, als claimbeoordelaar, de uvi voor elke WW'er om de vier weken groen licht geven om de uitkering uit te betalen. ,,De kans is groot dat die betaling vertraging zal oplopen.''

Het Gak, op dit moment de grootste uitkeringsinstantie, onderschrijft die voorspelling. Als niet één organisatie voor de afwikkeling van het hele uitkeringsproces verantwoordelijk is, ontstaan grote risico's voor de tijdigheid van betaling, stelt het Gak in zijn brief aan de vaste Kamercommissie van Sociale Zaken. De `knip' in de uitvoering van WW en WAO leidt alleen al bij het Gak tot miljoenen overdrachtsmomenten. ,,Dat geldt zowel voor de eerste claim als voor de herbeoordeling. Alleen al in formele zin moeten elke maand in onze organisatie circa 180.000 herbeoordelingen voor de WW plaatsvinden. Die moeten binnen twee dagen zijn afgerond om op tijd correct te kunnen betalen. Daarnaast gaat het om de eerste beoordelingen van WW en WAO (circa 25.000 keer per maand), herbeoordelingen van WAO en tussentijdse extra beoordelingen en controles.''

Het Gak vreest grote gevolgen voor het personeel als het kabinet zijn voornemen doorzet om de claimbeoordeling los te weken van de uitvoeringsinstellingen. Het Gak schat dat de helft van het personeel dat zich nu met de uitvoering van de WW en WAO bezighoudt, dan in dienst zou moeten komen van een Centrum voor Werk en Inkomen omdat hun werk mede bestaat uit claimbeoordeling. ,,Het gaat om artsen, arbeidsdeskundigen, looncontroleurs, de fraude-opsporingsdienst, juristen die zich bezighouden met bezwaar en beroep, administratieve medewerkers en een deel van het management'', in totaal 4.800 tot 6.000 werknemers, aldus het Gak in een brief aan de vaste Kamercommissie voor Sociale Zaken.

In het kabinetsplan doen claimbeoordelaars in dienst van het CWI hun werk `op locatie', bij de private uvi's in huis. Juridisch is de onafhankelijkheid dus gewaarborgd, terwijl dossieroverdracht fysiek niet meer nodig is: publieke en private uitvoerder zitten bij wijze van spreken aan hetzelfde bureau. Dat zo'n model onwerkbaar zou zijn, zoals de SER en het Gak stellen, valt volgens uitvoerder Cadans wel mee. ,,Het is niet onze eerste voorkeur, maar het is zeker wel werkbaar'', aldus Marcel Pisa, die het kabinetsvoorstel ,,hooguit minder efficiënt'' vindt.

Maar in een tijd van vergaande automatisering van het uitkeringsproces – waarbij dossieroverdracht niet meer hoeft te zijn dan één druk op de knop – hoeft een publiek-privaat uitkeringsstelsel geen bureaucratisch gedrocht te worden. ,,Private uitvoerders kunnen daar best mee uit de voeten.''

De SER voelt daar niets voor. ,,Het totale uitkeringsproces wordt over meerdere instanties en partijen verdeeld. Daarmee wordt onduidelijkheid over verantwoordelijkheden en bevoegdheden ingebouwd.'' De Raad heeft een alternatief model voor de claimbeoordeling bedacht, waarbij de claimbeoordeling voor de werknemersverzekeringen wel door geprivatiseerde uitvoeringsinstellingen wordt uitgevoerd, maar in een juridisch afgezonderde, niet op winst gerichte eenheid van de organisatie. Het Centrum voor Werk en Inkomen zou daar onafhankelijk toezicht op kunnen uitoefenen, op basis van steekproefcontroles door verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen in dienst van het CWI.

In 1998 bracht de SER ook al een advies uit met dezelfde strekking. De Raad vestigt nu zijn hoop op zijn toenmalige voorzitter Klaas de Vries, inmiddels minister van Sociale Zaken. Op verzoek van de Tweede Kamer doen De Vries en zijn staatssecretaris Hoogervorst hun `huiswerk' over de SUWI-nota deze zomer over. In zijn nieuwe rol kan De Vries het onder zijn voorzitterschap tot stand gekomen SER-advies mooi nieuw leven inblazen.