Armoede is geen garantie voor hulp

De Tweede Kamer debatteert vandaag met minister Herfkens over haar lijst met negentien landen die voortaan nog hulp krijgen. Alom klinkt het verwijt dat haar lijst naar willekeur riekt.

Op tientallen Nederlandse ambassades in Azië, Afrika en Latijns Amerika werken diplomaten en ontwikkelingsdeskundigen al maanden op halve kracht. In angstige spanning wachten zij, en met hen honderden lokale organisaties die weer afhankelijk zijn van de ambassades, of `hun' landen na vandaag nog op het lijstje van minister Herfkens (Ontwikkelingssamenwerking) prijken. Herfkens debatteert vandaag met de Tweede Kamer over welke landen in de toekomst nog geld tegemoet kunnen zien en welke niet.

Voor negentien landen ziet het er rooskleurig uit. Zij staan op een lijst die de minister eind februari presenteerde. Met die landen wenst ze ook in de toekomst een intensieve ontwikkelingsrelatie te bewaren, zo niet uit te breiden. Haar uitverkorenen zijn: Bangladesh, Bolivia, Burkina Faso, Eritrea, Ethiopië, Ghana, India, Jemen, Macedonië, Mali, Mozambique, Nicaragua, Pakistan, Sri Lanka, Tanzania, Oeganda, Vietnam, Zambia en Zimbabwe.

De lijst is overigens minder exclusief dan ze wellicht lijkt. Herfkens' voorganger Pronk had immers verdragen voor duurzame ontwikkelingssamenwerking afgesloten met Costa Rica, Bhutan en Benin. Herfkens zet die relatie voorlopig voort. Ook blijft Nederland om historische en politieke redenen geld geven aan de Palestijnse Gebieden, Zuid-Afrika en Egypte. Bovendien blijft Nederland in nog eens 29 andere landen actief met programma's voor milieu en bedrijfsleven dan wel programma's om de vrede, de mensenrechten en goed bestuur ter plaatse te bevorderen.

De aandacht gaat op dit moment vooral uit naar de groep van negentien. Het is nog allerminst zeker dat de Kamer zich in de selectie van Herfkens zal schikken. Alom klinkt het verwijt dat haar lijst naar willekeur riekt. ,,Is Macedonië nu een land dat arm genoeg is om op deze lijst te komen?'', vraagt P. van Tongeren van de Novib zich af. Kan het nog armere Albanië dan bijvoorbeeld niet op z'n minst even veel rechten laten gelden op een plaats?

Anderen zetten vraagtekens bij de selectie van Ethiopië en Eritrea (in oorlog met elkaar), Mozambique en Mali (te zwak om veel met de hulp te doen), Jemen, Pakistan, Zimbabwe, Tanzania en Zambia (alle vijf te corrupt en van een twijfelachtig democratisch gehalte). Ook valt er kritiek te beluisteren op het ontbreken van landen op Herfkens' lijst. ,,Ik vind het onbegrijpelijk dat Indonesië niet op de lijst staat'', aldus prof. F. van Dam, die jarenlang op het ministerie en bij de Wereldbank werkte. ,,Daarmee hebben we een lange relatie en het klimaat voor de hulp is flink verbeterd.''

Het voornemen van Herfkens om het aantal landen dat hulp uit Nederland ontvangt te beperken is op zichzelf nauwelijks omstreden. Dat was onder het bewind van haar voorganger Pronk nogal uit de hand gelopen. Zelfs haar eigen ambtenaren konden Herfkens vorige zomer niet precies vertellen om hoeveel landen het ging. Uiteindelijk bleken het er 118 te zijn (waarvan 78 landen meer substantieel). Algemeen wordt erkend dat de doelmatigheid van de hulp kan toenemen naarmate die naar minder landen gaat. Overigens is een vermindering van het aantal landen nog geen garantie dat de hulp effectiever wordt, zoals Herfkens zelf toegeeft. Dat kan pas gebeuren als de steun een hele sector bestrijkt.

Herfkens zegt haar lijst van negentien te hebben opgesteld op grond van drie belangrijke criteria. In de eerste plaats komen slechts landen met een laag gemiddeld inkomen komen in aanmerking. Ten tweede moet er, althans op papier, een goed sociaal-economisch beleid worden gevoerd dat achtergestelde groepen helpt. Er moet bijvoorbeeld voldoende aandacht voor onderwijs en gezondheidszorg voor allen zijn. Een laatste criterium is of een land goed bestuurd wordt. Heerst er niet (te) veel corruptie en kunnen burgers gebruik maken van hun democratische rechten?

Wie deze criteria nader bekijkt, beseft dat er op die basis maar heel weinig landen in aanmerking komen voor de erelijst van Herfkens. Neem een land als Pakistan. Zeker, aan armoede geen gebrek, maar hulp aan achtergebleven groepen heeft er nog nimmer prioriteit genoten. Er wordt al sinds jaar en dag een veelvoud van de begrotingen voor onderwijs en gezondheidszorg uitgetrokken voor defensie. Het bestuur kan met de beste wil van de wereld niet als goed worden aangemerkt. De corruptie tiert er welig en in feite maakt in Pakistan nog altijd een klein groepje feodale landheren en het leger de dienst uit, soms bijgestaan door rijke industriëlen uit de steden. Op een corruptielijst die jaarlijks door Transparency International in Berlijn wordt samengesteld, behoort Pakistan nog altijd tot de slechtst presterenden. Overigens krijgt het merendeel van de negentien landen op de lijst van Herfkens een dikke onvoldoende van Transparency International (dat niet elk jaar alle landen ter wereld onderzoekt).

Bij het samenstellen van haar lijst werd minister Herfkens eens te meer geconfronteerd met een van de oudste dilemma's van de hulpverlening: in de armste landen, die op zichzelf de meeste behoefte aan hulp hebben, levert die vaak het minste resultaat op. Naarmate een land meer ontwikkeld is, zie je veel sneller resultaten van de hulp. ,,Veel ontwikkelingsgeld voor de allerarmste staten is gewoon weggegooid geld'', aldus prof Van Dam. ,,De praktijk leert dat je geen goed beleid kunt kopen.''

De ambassades hebben intussen een moeilijke periode achter zich. Juist hadden ze een herijkingsoperatie achter de rug, waarbij meer bevoegdheden aan hen waren overgedragen, of er volgde nieuwe onzekerheid. Tot nader order mochten ze ook geen nieuwe projecten beginnen. Nergens zal meer frustratie heersen dan in Haïti, het armste land van Latijns Amerika. Jaren hadden Nederlanders zich daar met lokale instanties voorbereid op de hulpverlening en net toen men wilde beginnen, bleek dat het land op geen enkel lijstje van Herfkens meer voorkwam.