Codes contra corruptie

Met enige ceremonie heeft een aantal nieuwe ambtenaren van de provincie Utrecht onlangs in het vroegere provinciehuis de ambtseed of belofte afgelegd. Dat was voor het eerst sinds 1975. Het gebeurde op basis van vrijwilligheid, maar bij voldoende belangstelling wil de provincie ook de 800 reeds aangestelde ambtenaren in de gelegenheid stellen er alsnog aan deel te nemen. Het doel is duidelijk: het aanscherpen van het besef dat de ambtelijke status een bijzondere is en een bijzondere verantwoordelijkheid meebrengt. Integriteit dus. Als burgemeester van Nijmegen had Ien Dales indertijd de ambtseed al tot nieuw leven gewekt. Eenmaal minister van binnenlandse zaken gaf zij vervolgens de stoot tot een nationaal reveil tegen `machtsbederf', zoals zij het uitdrukte.

Wat zijn de oorzaken van de toegenomen aandacht voor het voorkomen, bestrijden en bestraffen van corruptie, fraude en ander machtsbederf bij overheidsdiensten? Deze vraag stellen drie medewerkers van de Vrije Universiteit in Amsterdam in Integriteit in drievoud. Zij hebben studie gedaan in drie grote Nederlandse gemeenten, die diplomatiek worden aangeduid als Kerkstad, Poortstad en Nieuwstad. Een sluitend antwoord op hun vraag hebben de auteurs niet gekregen. Maar een belangrijke factor is ongetwijfeld de nieuwe marktgerichtheid van de overheid. Deze wordt geacht zich te spiegelen aan het bedrijfsleven, zowel wat de interne processen betreft als de klantgerichtheid. Grotere `signaalgevoeligheid', zoals de auteurs het noemen, maakt de overheid tegelijk toegankelijker voor omkoping en corruptie.

`Integrity consultancy' is een lucratieve groeimarkt. Hierbij wordt vaak een belangrijke rol toebedacht aan gedragscodes. De VU-auteurs signaleren een duidelijke toename van ethische codes in het lokaal bestuur. Typerend is de politie. Toen de vorige minister van binnenlandse zaken Dijkstal een omvangrijke integriteitsdiscussie voor deze sector begon, stelde hij expliciet als doel dat deze zou uitmonden in een gedragscode.

`Een code maakt de mensen lui. Er is al voor hen nagedacht', zei een sceptische Amsterdamse politieman. De trend is echter onverbiddelijk. Wat deed de Europese commissie toen zij in het nauw was gebracht door verspilling en vriendjespolitiek? Inderdaad, een gedragscode aankondigen. Idem dito het Internationaal Olympisch Comité. Ook het internationale bedrijfsleven heeft de gedragscode ontdekt als antwoord op steeds meer kritische vragen van buitenaf over milieubederf, kinderarbeid en corruptie. De Rabobank stelde in 1994 een `organisatiecode' op, De Signatuur van de Rabobank, die als hulpmiddel moet dienen bij de vraag hoever medewerkers tegemoet kunnen komen aan dubieuze klanten.

Scepsis is makkelijk, met name vanuit de juridische hoek, signaleert Bart Hessel (bijzonder hoogleraar Europees recht en decentrale overheden in Utrecht) in Over recht en bedrijfsethiek. Uit de beschouwingen in deze bundel blijkt dat het gebrek aan verbindende kracht van een code niet louter een nadeel is. Het vermijdt ook de polarisatie die juridisering meebrengt. Minister Peper (Binnenlandse zaken) noemde overmatige juridisering onlangs zelfs `een van de grootste vraagstukken van het huidig tijdsgewricht'. Het dreigt `onze samenleving te doen dichtslibben'. Zelfregulering binnen maatschappelijke sectoren past bij moderne trends als de terugtredende overheid en `onderhandelend bestuur'. Maar met reden waarschuwt een van de auteurs in de bundel dat deze alleen werkt met een stok achter de deur van een waakzame overheid en wetgever. Een advocaat zei onlangs eerlijk op de radio dat milieuzorg de ondernemer alleen maar geld kost. Dan is een rekensom gauw gemaakt.

De gedragsregels zelf zijn eigenlijk het minst belangrijke van een code. Ze zijn of te algemeen of te gedetailleerd. Een goed voorbeeld is de fixatie op de vraag hoeveel een acceptabel relatiegeschenk precies mag kosten. De Tweede Kamer raakt er maar niet over uitgepraat of het maximum ƒ50,– of ƒ100,– moet zijn. Veel belangrijker is echter of een organisatie een forum schept om normatieve vragen over een organisatie (of het nu de overheid is of een bedrijf) aan de orde te stellen. Zo is de rijksoverheid druk bezig met het aanstellen van vertrouwenspersonen voor benarde ambtenaren. Maar dat helpt natuurlijk weinig als dat een hogere chef van de betrokkene is.

Vertrouwelijkheid lost het probleem bovendien niet werkelijk op. Het gaat er juist om serieuze vragen over het functioneren van organisaties naar buiten te brengen. Beide boeken zijn opmerkelijk summier over de zogeheten `klokkenluiders', zoals de Europese ambtenaar die de vuile was van Brussel buiten hing die tenslotte de Europese Commissie heeft doen struikelen. De man heeft gelijk gekregen, maar terug in zijn oude baan kan hij niet. Klokkenluiders belichamen dan ook een lastig dilemma. Integriteit veronderstelt loyaliteit aan een hoger (extern) doel dat niet altijd even makkelijk valt te verenigen met de interne loyaliteit zonder welke een integere organisatie het ook niet kan stellen.

De omgang met informatie vormt een belangrijke sleutel tot integriteitsbeleid. Illustratief is de rol die het `onder de pet houden' heeft gespeeld in de verhoren van de parlementaire Bijlmerenquête. Onvergetelijk is het beeld van de voorlichter die naast de minister zit terwijl zij een verklaring aflegt waarvan hij weet dat die onjuist is. Hij had de contra-informatie aan een naasthogere in rang gemeld en daarmee was de kous af.

Volgens sommige bestuurskundigen kan de oplossing voor dit soort problemen van organisaties – en verschijnselen als bureaucratisering en verkokering in het algemeen – slechts een virtuele zijn. Het toenemend gebruik van moderne informatie- en communicatietechnologie maakt dat organisaties vanzelf uit hun stoffelijk omhulsel rijzen en een hogere, transparante graad van functioneren bereiken. Dat is een perspectief voor het Actieprogramma Elektronische overheid dat minister Van Boxtel in december presenteerde. Een `toegankelijke overheid' is een van zijn drie hoofddoelstellingen. Maar voorlopig slaagt de regering er nog niet eens in elementaire stukken van de staat, zoals wetten en rechterlijke uitspraken, vrij op het Internet te zetten, laat staan dat dit inzicht biedt in de formules van de ambtelijke beslissingen. Een ouderwetse eedsaflegging is dan misschien nog niet eens zo'n slecht idee.

J.H.J. van den Heuvel, L.W.J.C. Huberts en S. Verberk: Integriteit in drievoud. Een onderzoek naar gemeentelijk integriteitsbeleid.

Lemma, 108 blz. ƒ32,50

B. Hessel en P. de Graaf (red): Over recht en bedrijfsethiek. Pleidooien voor samenwerking. Ars Aequi Libri, 265 blz. ƒ35,–