Europese democratie is een hersenschim

Nationale parlementen moeten een grotere rol gaan spelen op het Europese vlak, vindt A. van Schijndel. Nu is onder het mom van integratie sprake van een autoritaire rechtsvorming en bureaucratisering.

Door de stroom publicaties over gesjoemel met declaraties en riante pensioenen, dreigen belangrijkere vragen rond het Europees Parlement (EP) ondergesneeuwd te raken.

Europarlementariërs worden niet moe te benadrukken dat het EP steeds meer macht heeft gekregen. Critici zeggen daarentegen dat het Parlement in budgettair en wetgevend opzicht niet op gelijke voet staat met de nationale parlementen. Zij wijzen er ook op dat het EP op drie van de belangrijkste Europese beleidsterreinen – landbouw, mededingingsbeleid en externe handelspolitiek – géén substantiële bevoegdheden bezit.

Wat hier verder ook van zij, de kernvraag is een andere. Die luidt: kan democratie in de Europese context eigenlijk wel bestaan? Het EP wordt geacht de democratie gestalte te geven. Maar kan het dat ook? Fundamenteel is daarbij zowel de institutionele positie als de sociaal-culturele inbedding van het parlement.

Het Europarlement staat niet tegenover een Europese regering. Er zijn dus geen regeringspartijen, en er is ook geen oppositie. Weliswaar is er een Europese Commissie die aan het EP verantwoording aflegt, maar de bevoegdheden van die Commissie beperken zich tot een initiatiefrecht voor Europese wetgeving en taken in de uitvoerende sfeer. De werkelijke macht ligt bij de Raad van Ministers en – vooral – bij de Europese Raad van staats- en regeringshoofden.

Die Europese Raad heeft een eigen, bij uitstek politieke legitimatie, die die van het Europarlement in de schaduw stelt. Kern van die legitimatie is dat de Europese Raad bestaat uit de politieke leiders. Elke lidstaat vaardigt zijn hoogste politieke baas af om aan de besluitvorming over de belangrijkste aangelegenheden (de zogeheten Chefsachen) deel te nemen. Duidelijk is echter dat de geheime koehandel van de Europese chefs met echte democratie weinig te maken heeft.

Achterkamertjespolitiek is ook de norm bij het opstellen van huis-tuin-en-keuken-wetgeving door de Raad van Ministers en het Europarlement gezamenlijk. Wanneer het EP optreedt als medewetgever wordt het namelijk meestal gedwongen tot geheime onderhandelingen met ambtenaren van de Raad van Ministers in de zogeheten `Bemiddelingscomités'.

Het onderwerp wordt in dat geval vaak meegenomen in een breder onderhandelingsproces waaruit een package deal resulteert. Dat laatste impliceert dat de uitkomst wordt beïnvloed door factoren die met de zaak zelve weinig of niets te maken hebben. Deze achterkamerprocedures benemen de media – en dus het publiek – het zicht op het wetgevingsproces, waardoor lobbyisten en belangengroepen onevenredig veel invloed kunnen uitoefenen.

Het verschil met wetgevingsprocedures op nationaal niveau springt in het oog. Daar worden regering en parlement door de openbaarheid van de parlementaire behandeling veel meer gedwongen zich te bekommeren om de merites van de zaak. Voor politici is die transparantie overigens lang niet altijd een lust. Daarom heeft men veelal weinig moeite met het overhevelen van bevoegdheden naar Europa. In het Brusselse labyrint raken de verantwoordelijkheden zoek, hetgeen het pluche nog comfortabeler maakt.

Het tweede kernprobleem betreft de sociale inbedding van het EP. Echte democratie vergt zowel deelname van burgers aan het politieke leven als acceptatie van politieke uitkomsten.

Van beide kan slechts sprake zijn als burgers en gezagsdragers deel uitmaken van één en hetzelfde communicatieve verband. Voor een politiek debat op enig niveau is immers nodig dat men over en weer kan verwijzen naar gedeelde waarden, gedeelde geschiedservaring en gedeelde gebruiken en handelwijzen. Publieke oordeelsvorming is niet denkbaar zonder zo'n verfijnd, gemeenschappelijk referentiekader.

Daarom kan men burgerschap en democratie niet loswrikken uit de historische gegroeide cultuurkring en de daarmee verbonden politieke instituties van de nationale staat. Probeert men dat toch, dan resulteert op zijn best een vorm van ambtenarenbestuur. En die richting gaat het in Europa inderdaad steeds meer op. Onder het mom van `integratie' is in toenemende mate sprake van autoritaire rechtsvorming en bureaucratisering.

De tegenkrachten zijn zwak. Er bestaat geen Europese publieke sfeer, al was het maar door de nationale verbrokkeling van de nieuwsmedia. Tegelijkertijd proberen allerlei `Europese idealisten' hun medeburgers een Europees groepsbewustzijn aan te praten. Zo betoogt Kees Klop, directeur van het wetenschappelijk bureau van het CDA, dat een nieuwe Europese Grondwet met grondrechten voor de burgers een `Europese identiteit' kan bevorderen (de Volkskrant, 26 mei). Tevens ziet Klop de totstandkoming van zo'n grondwet als het definitieve bewijs dat zich in Europa een proces van federale staatsvorming aan het voltrekken is.

De CDA'er heeft ongelijk. In de eerste plaats is de veelbesproken `Europese identiteit' primair een sociaal-psychologische zaak – zo'n identiteit laat zich niet met een juridische kunstgreep construeren. Het is een oude vaderlandse gewoonte te denken dat juridische regelingen over politieke realiteiten zullen zegevieren. Deze neiging speelt Klop kennelijk parten.

In de tweede plaats hoeft het aan burgers toekennen van grondrechten (`mensenrechten') in het geheel niet te duiden op staatsvorming. Men hoeft maar te denken aan het van de Raad van Europa uitgaande Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en het van de VN uitgaande Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (BUPO-Verdrag). De door deze internationale organisaties opgestelde grondrechtenverdragen zijn rechtstreeks afdwingbaar in de Nederlandse rechtsorde. Met federale staatsvorming hebben ze echter niets te maken.

Bovendien gaat CDA-ideoloog Klop eraan voorbij dat in het Verdrag van Amsterdam is vastgelegd dat het Europese Hof van Justitie bevoegd is alle handelingen van de EU-instellingen aan de mensenrechten (met name het EVRM) te toetsen. Aan een Europese Grondwet bestaat dus geen behoefte. Integendeel. Een Europese Grondwet zou het makkelijker maken verdere aantastingen van de nationale democratie te legitimeren.

Dat brengt ons bij de positie van de nationale parlementen. Nodig is een herwaardering van hun rol op het Europese vlak. Al te lang is men er in Nederland van uitgegaan dat Europa een federale staat zou worden, waarin ons land zonder veel discussie zou opgaan. Datgene wat ons parlement aan bevoegdheden zou verliezen, zou automatisch worden opgepakt door het Europees Parlement.

Dit federale denken is gelukkig op zijn retour. Het inzicht breekt door dat de Europese Unie een complexe internationale organisatie is, waarin Europese en nationale instituties complementair zijn. Zo wijst de vice-voorzitter van de Raad van State, Herman Tjeenk Willink, erop dat vaak niet kan worden gezegd dat de controle óf bij het nationaal parlement óf bij het Europees Parlement ligt. Terecht pleit hij daarom voor versterking van de nationale parlementaire controle op het Europees beleid van de Nederlandse regering.

Hoe moet het nu verder met het Europarlement? Is het EP een volksvertegenwoordiging zonder volk? Of een operette zonder publiek, zoals sommige critici zeggen.

Wellicht heeft columnist Dirk-Jan van Baar gelijk. Hij zegt dat het beter zou zijn om Europarlementariërs – net als vóór 1979 – uit de nationale parlementen te recruteren. Een Europese assemblee van nationale parlementariërs is democratisch zuiverder, en geeft de reële verhoudingen beter weer (HP/De Tijd, 26 maart). De paradox is dat men de band met de burger kan versterken door de directe verkiezingen van het EP af te schaffen.

Maar dat laatste is toekomstmuziek: er staan nu verkiezingen voor de deur. Duidelijk is dat het EP inmiddels een aantal serieuze politieke bevoegdheden bezit. Het in de gaten houden van de uitoefening daarvan kan zeker geen kwaad. Dat vereist kritische Europarlementariërs – géén hele of halve federalisten.

A.H.J.W. van Schijndel is advocaat. Vorige week verscheen zijn boek `Het Europese wiel – Opstellen over Nederland en Europa'.