Akkoord is hooguit beperkte capitulatie Miloševic

Het door Belgrado geaccepteerde vredesplan is nog niet veel meer dan een raamwerk. Cruciale vragen blijven onbeantwoord en pijnlijke onderhandelingen zijn nog nodig.

Slobodan Miloševic heeft de wereld opnieuw overdonderd. Eind maart versnelde hij na aanvang van de NAVO-bombardementen totaal onverwacht de etnische zuiveringen van de Kosovo-Albanezen, waarop niemand antwoord had. Nu overrompelt hij iedereen met zijn vermeende capitulatie, die niemand verwacht had na zijn dagvaarding door het Haagse oorlogstribunaal een week geleden. De Finse EU-gezant Ahtisaari was gisteren ,,verbaasd'' dat Miloševic meteen bij zijn eerste bezoek een vredesplan aanvaardde. Zijn onberekenbaarheid en instemming met het plan laten de antwoorden op hamvragen voorlopig open: betekent dit werkelijk vrede? Is dit zijn definitieve capitulatie in deze crisis? En ligt in het verlengde hiervan het einde van zijn bewind?

Getekende overeenkomsten heeft deze leider al vaker geschonden, dus waarom niet een ongetekend akkoord? De NAVO bombardeert voorlopig door totdat de Joegoslavische troepen zich ,,verifieerbaar'' terugtrekken. De Amerikanen en de Britten reageren voorzichtig op het akkoord, maar andere Westerse landen zoals Frankrijk en Duitsland verwelkomen het enthousiast.

Scepsis is geboden omdat het Westen zich al vaker verkeken heeft op Miloševic, zoals vorig jaar bij diens oktoberakkoord met de toch allesbehalve naïeve Amerikaanse sterdiplomaat Holbrooke. Naar later bleek, plande Miloševic toen in diezelfde periode zijn huidige (zuiverings)operatie `Hoefijzer'. Miloševic heeft voorts cruciale onderdelen van het Dayton-akkoord voor Bosnië (1995) nooit uitgevoerd, zoals medewerking met het oorlogstribunaal.

Het vredesplan van de NAVO en Rusland zegt niets over medewerking met het tribunaal, in tegenstelling tot het eerdere Rambouillet-document van maart, en dat roept de vraag op of Miloševic in functie mag blijven. Is een Westerse wederopbouw van Kosovo en Joegoslavië mogelijk met vele tientallen miljarden dollars terwijl hij aan de macht blijft? En biedt zijn aanblijven de vluchtelingen vertrouwen voor hun terugkeer? Zelfs de grootste optimisten die nu verkondigen dat het Westen Miloševic op de knieën heeft gekregen door militaire macht en diplomatieke druk, moeten toegeven dat hij eerder klaar was met zijn zuiveringen van meer dan een miljoen Kosovo-Albanezen dan het Westen met zijn luchtoorlog tegen Miloševic. Omdat hij die helse wedloop gewonnen heeft, is het akkoord van gisteren ook een schijncapitulatie: Miloševic boog niet, Miloševic was al klaar (met zijn operatie Hoefijzer).

Op papier betekent zijn instemming met het vredesplan op korte termijn het einde van de oorlog. Dat is op zichzelf een grote stap vooruit, na het akkoord een dag ervoor tussen het Westen en Rusland, dat Miloševic grotendeels beroofde van zijn Moskouse steun en zijn onderhandelingspositie tegenover het Westen verzwakte. Maar voor de lange baan ontbreken tal van zekerheden. Daarvoor is het vredesplan nog tezeer een raamwerk, laat het vele cruciale vragen onbeantwoord en zullen nog pijnlijke onderhandelingen nodig zijn.

De terugtrekking van Joegoslavische legereenheden en de Servische politie zal weliswaar leiden tot een afname van geweld en onderdrukking in Kosovo, maar die zullen niet verdwijnen. Het vertrek van de paramilitairen die duidelijk hebben bijgedragen tot de campagne van etnische zuivering, valt niet te controleren. Veel Servische burgers die blijkens de uitlatingen van vluchtelingen hebben deelgenomen aan de terreur jegens hun Albanese buren, mogen blijven.

Een klein aantal Joegoslavische militairen mag op grensposten blijven, maar dit zal de ongehinderde terugkeer van vluchtelingen niet ten goede komen. Veel vluchtelingen hebben geen papieren meer en kunnen niet bewijzen uit Kosovo afkomstig te zijn, temeer omdat in Kosovo kadasters bewust zijn vernietigd.

Nu al is duidelijk hoe Belgrado de terugkeer van vluchtelingen gaat saboteren. Sinds enkele dagen krijgen alle nog aanwezige inwoners van grote steden in Kosovo nieuwe identiteitsbewijzen, met de mededeling dat alleen diegenen die over zo'n document beschikken, in Kosovo mogen wonen. In Albanië en Macedonië verblijven honderdduizenden Kosovaren die geen enkel document meer hebben en wier bureaucratische bestaan in Kosovo zorgvuldig is uitgewist.

Het Kosovo Bevrijdingsleger UÇK van zijn kant valt niet effectief te ontwapenen: UÇK-strijders verstoppen hun wapens. Het gevaar is groot dat het in Kosovo tot wraakacties en afrekeningen tussen Albanezen en Serviërs komt. Bovendien zal het UÇK de droom van de onafhankelijkheid niet opgeven. Het zal zich willen blijven manifesteren om niet te worden gemarginaliseerd.

Het Westen en Rusland zijn het nog niet eens over de leiding van een vredesmacht onder één NAVO-commando. Zal Rusland uiteindelijk het SFOR-model uit Bosnië accepteren, waar Russen onder NAVO-controle werken? Het is niet te voorspellen hoe deze controverse kan opspelen bij de opstelling van een resolutie in de VN-Veiligheidsraad, met daarbij ook China nog als potentiële stoorzender.

De NAVO geeft hoog op van het SFOR-model in Bosnië, maar het is de vraag of juist de Russische deelname aan de vredesmacht niet een zwak punt is in het vredesplan. De ervaring van Bosnië leert dat een Russische contingent zich, zelfs als het onder NAVO-commando valt, zijn eigen gang gaat en de Serviërs hardnekkig de hand boven het hoofd houdt.

Een vluchteling die nu veilig bij familie in Macedonië zit zal de nodige aarzelingen voelen over terugkeer naar huis, zeker als dat huis staat in een door Russen gecontroleerde omgeving, in een dorp waar Servische buren aan zijn verdrijving hebben meegewerkt, in een Kosovo dat deel blijft uitmaken van Servië. Elke Kosovaar zal altijd bang moeten zijn dat op een kwade dag de internationale vredesmacht vertrekt. Als, zoals voor de hand ligt, veel Kosovaren in de buurlanden blijven, zal dat vooral in Macedonië een groot gevaar voor verdere destabilisatie opleveren.

Waar de vluchtelingen die wel terugkeren, gehuisvest worden, is evenmin duidelijk: in hun geblakerde en verwoeste woningen of in nieuwe tentenkampen? De duur van de wederbouw van Kosovo en Joegoslavië wordt door sceptici geschat op zo'n 25 jaar.

Hoe het voorlopige bestuur van Kosovo onder VN-vlag eruit gaat zien, weet eveneens niemand. Datzelfde geldt voor de rolverdeling tussen NAVO en VN, die nu een grote rol gaan spelen in Kosovo. Het bestuur moet voorzien in autonomie voor de Kosovaren. De autonomie van Kosovo zal kunnen functioneren zolang de internationale gemeenschap fysiek in Kosovo blijft. Vertrekt ze, en dat zal ooit gebeuren, dan staat niets de eliminering van de autonomie door Belgrado in de weg. In 1989 heeft Miloševic weinig moeite hoeven doen om de grondwettelijk gegarandeerde autonomie van Kosovo af te schaffen, hoewel hij toen nog rekening moest houden met verzet van de kant van de andere deelrepublieken van het toenmalige Joegoslavië. Onafhankelijkheid van Kosovo, de enige mogelijke garantie tegen zo'n scenario, wordt door de internationale gemeenschap niet gewenst.

Een onvoorziene factor die het vredesproces kan dwarsbomen, is de vondst van eventuele massagraven. Als straks de werkelijke omvang van de Servische zuiveringen en genocide-praktijken duidelijk wordt en groter blijkt dan verwacht, zal dat de flexibiliteit van de Kosovo-Albanezen in onderhandelingen niet bevorderen.

Dit akkoord geeft op dit moment noch het Westen, noch Rusland, noch Joegoslavië een echte overwinning of nederlaag. De NAVO die slechts gedeeltelijk wilde investeren in deze oorlog via een luchtcampagne, en niet met grondtroepen, krijgt Miloševic, naar het zich nu laat aanzien, niet helemaal op de knieën. Als hij aanblijft, is het akkoord van gisteren slechts een beperkte capitulatie.