Gevonden uitweg voor referendum `op het randje'

Nu het tweede kabinet-Kok een uitweg heeft gevonden uit de crisis rond het bindend correctief referendum, rijst de vraag of de gevonden oplossing wel past in het staatsrecht. Het gevaar is bovendien niet denkbeeldig dat de stroperigheid van de politieke besluitvorming erdoor zal toenemen.

,,De vaststelling van wetten geschiedt door regering en Staten-Generaal samen'', zegt de Grondwet. De vraag is hoe de afspraken over het referendum bij de reconstructie van het tweede kabinet-Kok daarmee vallen te verenigen.

Bij de lijmpoging zijn twee verschillende varianten van het referendum aan de orde. De ene is bindend voor de wetgever. Om deze in te voeren was dan ook het voorstel tot wijziging van de Grondwet nodig waarover de afgelopen weken zoveel te doen is geweest. Na de `Nacht van Wiegel' zal deze afgestemde grondwetswijziging opnieuw worden ingediend, maar dat moet dan wel geheel van voren af aan gebeuren, dus terug naar de eerste lezing.

Er is nu ook een niet-bindende variant in het spel. Deze wil het gereconstrueerde kabinet als interimoplossing realiseren bij gewone wet. Net als de bindende variant is het een correctief referendum. Dit type volksraadpleging heeft een defensief karakter; het kan niet dienen om een initiatief tot gewenste wetgeving te nemen maar alleen om ongewenste wetgeving te blokkeren. Daarvoor moet de omstreden wet dan wel eerst zijn aangenomen.

De interimvariant is `raadgevend'. Het is dus niet zo dat een aangenomen wet die bij referendum wordt afgestemd, automatisch (van rechtswege) vervalt. Een dergelijk ingrijpend voorschrift wordt nu juist voorbehouden aan het oordeel van de Grondwetgever. Een raadgevend referendum mag dan slechts adviserende kracht hebben, het is natuurlijk wel de bedoeling – zeker van D66 – dat het politiek gewicht van een volksuitspraak zo groot is dat de wetgever niet om de uitslag heen kan.

Het raadgevend referendum mikt dus op zelfbinding door de wetgever. Dit is bekend van lokale referenda (de stadsprovincies Amsterdam en Rotterdam) maar ,,staatsrechtelijk op het randje'', zegt de Groningse hoogleraar staatsrecht D.J. Elzinga. Hij doelt op het klassieke beginsel dat volksvertegenwoordigers stemmen ,,zonder last of ruggespraak''. De Kroon heeft in de testcase Arnhem (1994) echter gezegd dat het aanvaarden van politieke binding aan een volksuitspraak door volksvertegenwoordigers net zo min valt uit te sluiten als het aanvaarden van politieke binding aan een partijstandpunt. Het maakt staatsrechtelijk echter verschil of het gaat om een referendum op initiatief van een bestuursorgaan of op initiatief van de burgers.

Kunnen regering en Staten-Generaal terugkomen op hun eigen wetten? Formeel kan dat altijd, namelijk door een nieuwe wet aan te nemen om een oude af te schaffen. Een directe wissel is echter een raar gezicht en het is ook de vraag wat er met een aangenomen wet gebeurt tijdens de referendumprocedure, die wel even kan duren. Geldt zo'n wet nu wel of niet? Het ligt dan ook meer voor de hand het referendum te plaatsen in de constitutionele ruimte tussen het vaststellen van een wet en de bekrachtiging.

Bekrachtiging vindt plaats door de koningin onder politieke verantwoordelijkheid van een of meer ministers (het zogeheten contraseign) en vormt een zelfstandig onderdeel van het wetgevingsproces naast de vaststelling van een wet door regering en parlement.

De geheel vernieuwde Grondwet van 1983 geeft wat meer armslag doordat de oude bepaling is geschrapt dat de koningin ,,zo spoedig mogelijk'' het besluit van wel of niet bekrachtiging meedeelt. Dat laat ruimte voor een bepaling dat bij referendabele wetten koningin en ministers eerst aanzien of er al dan niet een initiatief voor een volksraadpleging komt en zo ja de uitslag daarvan afwachten. Krachtens de politieke verantwoordelijkheid van de ministers kan het parlement zich mede uitspreken over de vraag of hun contraseign op grond daarvan moet uitblijven en de wet alsnog niet doorgaat.

Een bezwaar van deze constructie is dat een extra vertragingsfactor wordt geschapen voor een groot aantal nieuwe wetten terwijl een volksraadpleging toch een betrekkelijke zeldzaamheid zal zijn. Zeker gezien het forse aantal handtekeningen dat is vereist voor een initiatief. Het wordt met zo'n extra adempauze een stuk moeilijker om te klagen over de `stroperigheid' van de wetgevingsprocedure, tekent de Nijmeegse hoogleraar staatsrecht C.A.J.M. Kortmann ironisch aan.

Om de stroperigheid enigszins te beperken is het minste dat de adempauze tussen vaststelling en bekrachtiging van een wet afhankelijk wordt gemaakt van strikte tijdslimieten voor het inzamelen van de tranches handtekeningen. Elzinga: ,,Maar het blijft op het randje.''