Referendumdebat is essentieel voor democratie

De strijd voor of tegen de invoering van een referendum is in wezen een strijd over de vraag wat onder democratie moet worden verstaan. Deze vraag verdient het inzet te worden van politieke strijd, vindt S.W. Couwenberg.

Hoe serieus was de principiële tegenstem van Wiegel tegen het door de VVD eerst al sterk uitgeholde referendumvoorstel van het paarse kabinet? Hij moest niets hebben van de staatsrechtelijke hervormingen van D66, is een van de veronderstellingen. Maar dit referendumvoorstel kwam in eerste instantie niet uit de koker van D66. Het is in de jaren tachtig door de staatscommissie-Biesheuvel, waarin ook de VVD vertegenwoordigd was, op de politieke agenda geplaatst en pas daarna door D66 overgenomen. Van heimwee naar de jaren zestig zoals Melkert zich in dit verband eens liet ontvallen, is dan ook geen sprake. Een principiële opstelling pleegt in theorie in onze – op beginselpolitiek gebaseerde – politieke cultuur respect af te dwingen, zoals nu opnieuw is gebleken.

Maar hoe serieus moeten we dit schermen met beginselen op de keper beschouwd nemen? Onze beginselpolitiek is een erfenis van de confessioneel-politieke traditie, die in deze eeuw het krachtigst vertolkt is door christelijk-confessionele en socialistische stromingen. Daartegenover staat de liberaal-politieke traditie die vanouds – in het voetspoor van Thorbecke – sterk pragmatisch en ondogmatisch is en als zodanig de politieke vertaling van onze koopmanstraditie. Als VVD-leider was Wiegel daar een excellente exponent van. Tijdens de verzuiling domineerde de confessioneel-politieke traditie en stond onze politiek vaak in het teken van principiële politieke strijd. Maar met de ontzuiling van de politiek heeft het liberale pragmatisme de overhand gekregen en is een brede consensus over beginselen gegroeid.

De christen-democraten hebben overigens al vrij spoedig blijk gegeven van pragmatisme. Zo waren zij in 1917 bereid hun principiële bezwaren tegen het algemeen kiesrecht prijs te geven in ruil voor de financiële gelijkstelling van lager openbaar en bijzonder onderwijs. En nadien hebben zij, als dit politiek opportuun was, telkens principiële standpunten losgelaten die te veel politieke en maatschappelijke weerstanden opriepen, zoals hun verzet tegen de emancipatie van de vrouw, de dekolonisatie van het koninkrijk, de legalisering van de homoseksualiteit en van buitenhuwelijkse samenlevingsvormen en de liberalisering van euthanasie. Bij de algemene beschouwingen in oktober 1992 in de Tweede Kamer heeft de toenmalige CDA-fractieleider Elco Brinkman zowel de invoering van het referendum als de gekozen burgemeester bespreekbaar gemaakt en daarmee, merkte premier Lubbers in CDA-Aktueel op, het staatkundige vernieuwingsinitiatief van D66-leider Van Mierlo overgenomen. Brinkman wil op dit terrein actie en wil er niet over blijven praten zoals Van Mierlo doet, aldus Lubbers. Ook wat de grondslagkwestie betreft, heeft de christen-democratie zich heel pragmatisch aangepast aan de eerst principieel afgewezen deconfessionalisering van de politiek.

Als gevolg van de ontzuiling zijn niet alleen steeds meer kiezers zwevende kiezers geworden maar ook de meeste partijen, losgeraakt als zij zijn van hun ideologische wortels. Vandaar het gemak, waarmee zij op basis van dezelfde partijbeginselen heel uiteenlopende standpunten innemen. Opiniepeilingen geven daarbij steeds meer de doorslag. Beginselen raken gereduceerd tot instrumenten ten dienste van politieke belangen en beleid en worden dienovereenkomstig geïnterpreteerd. Die tendens werkt ook door in de rechtsontwikkeling. Recht krijgt daardoor in veel gevallen het karakter van louter beleidsinstrument in plaats van de positivering van rechtsbeginselen.

De principiële stellingname van Wiegel en anderen in de referendumkwestie is in het licht hiervan heel interessant evenals de vele commentaren daarop. Zo is Wiegel niet alleen geprezen om zijn principiële houding, maar ook om zijn weigering de Grondwet te maken tot de uitkomst van politieke koehandel en compromissen. Maar in een liberale context is de Grondwet steeds het resultaat daarvan. Een heel saillant voorbeeld hiervan is de al genoemde pacificatie van 1917, waaraan liberalen probleemloos hebben meegewerkt.

Als minister heeft Wiegel meegewerkt aan het opnemen van sociale naast liberale grondrechten in de Grondwet, hoewel dat van liberale zijde aanvankelijk principieel onverenigbaar werd geacht. De representatieve democratie is zelf een prachtig voorbeeld van zo'n constitutioneel compromis. Hierin zijn drie verschillende organisatieprincipes geïntegreerd: het monarchale (koning of president als staatshoofd); het aristocratische (de gekozen politieke elite); en het democratische organisatieprincipe (het volk als bron van staatsmacht). Introductie van het referendum betekent derhalve geen aantasting van de representatieve democratie, maar alleen een heel bescheiden versterking van de democratische component ervan.

Hoe komt het dan dat Wiegel en anderen blijven beweren dat zo'n referendum niet past in onze representatieve democratie, terwijl ook het gezaghebbende handboek van ons staatsrecht – Van der Pot/Donner – dat ten stelligste ontkent? H. Liedahl en B. van Roermund bestreden Wiegels standpunt (NRC Handelsblad, 22 mei) door het aan de commissie-Biesheuvel ontleende referendumvoorstel voor te stellen als een alternatieve vorm van vertegenwoordiging. Maar dit is een te gekunstelde constructie om dit standpunt te ontkrachten. In zijn reactie in 1986 op dit voorstel van de commissie-Biesheuvel merkt VVD-prominent H. Vonhoff op dat we hiermee een principieel gevaarlijke weg zouden inslaan, namelijk die van erkenning van de volkssoevereiniteit. Maar wat is daarop tegen vanuit liberaal oogpunt? Is Vonhoff vergeten dat die volkssoevereiniteit in en door de liberale revoluties van de 18de eeuw is geïntroduceerd als democratisch grondbeginsel? Weet hij niet dat dit beginsel sindsdien in bijna alle Westers-liberale grondwetten is erkend, in de huidige Duitse grondwet zelfs als onaantastbaar beginsel van de liberaal-democratische basisorde? In Nederland ontbreekt die erkenning nog steeds en pleegt men veelal de hoogste macht te projecteren op de wetgever of het parlement.

Daarmee verloochent men wel de democratische grondslag van onze representatieve democratie. Dit is temeer opmerkelijk omdat die in principe ook ten grondslag ligt aan onze procedure van grondwetsherziening. Daarin is namelijk impliciet een verplicht grondwetsreferendum ingebouwd. De eindbeslissing over zo'n herziening kan door de wetgever pas worden genomen nadat het parlement ontbonden en het electoraat daarover geraadpleegd is. Die raadpleging is echter na de invoering van het algemeen kiesrecht tot paskwil gemaakt, doordat men sindsdien verkiezingen over grondwetsherziening laat samenvallen met periodieke Tweede-Kamerverkiezingen. Als inzet van verkiezingen is zo'n herziening daardoor geheel op de achtergrond geraakt. De strijd voor of tegen het referendum is in wezen een strijd over de principiële vraag wat onder democratie te verstaan valt. Die vraag dient na het referendumechec mede inzet te worden van politieke strijd.

S.W. Couwenberg is hoofdredacteur-directeur van Civis Mundi en oud-hoogleraar staats- en bestuursrecht.