Rol senaat bij wetgeving kan effectiever

De Eerste Kamer ligt weer onder vuur. Dat is niet helemaal terecht. De senaat zou juist effectiever moeten kunnen bijdragen aan goede wetgeving, meent J.L.W. Zuijdwijk. Daarentegen vindt T.M. Stevens dat het hoog tijd is om dit `anti-democratische obstakel' uit de weg te ruimen.

Als gevolg van de uitslag van de stemming in de Eerste Kamer tijdens de `Nacht van Wiegel' over de grondwetsherziening inzake het correctief wetgevingsreferendum, heeft D66 gebroken met het kabinet, dat daarop ontslag heeft aangeboden. Vervolgens kreeg de Eerste Kamer van verschillende zijden de wind van voren. Toch is die kritiek maar voor een deel terecht.

De Eerste Kamer is een keurige democratische instelling. De leden van de Eerste Kamer worden voor de duur van vier jaar gekozen door de leden van Provinciale Staten, die op hun beurt rechtstreeks worden gekozen door alle kiesgerechtigde Nederlanders. De Eerste Kamer is een goed instituut dat nuttig werk verricht. Zij houdt wetsvoorstellen, die al door de rechtstreeks gekozen Tweede Kamer zijn aangenomen, nog eens tegen het licht en kijkt daarbij naar onder meer de grondwettigheid en de uitvoerbaarheid daarvan en het maatschappelijk draagvlak daarvoor. Het bestaan van de Eerste Kamer is onder politieke partijen nauwelijks omstreden en het gebruik dat zij maakt van haar bevoegdheden geeft zelden aanleiding tot groot politiek gekrakeel. De Eerste Kamer zou echter in het wetgevingsproces een effectievere rol kunnen spelen dan zij thans doet.

De Eerste Kamer mist, anders dan de Tweede Kamer, het recht van initiatief en het recht van amendement: de Eerste Kamer mag geen wetsvoorstellen indienen of amenderen (wijzigen), maar mag uitsluitend door de Tweede Kamer aangenomen wetsvoorstellen aannemen of verwerpen. In het eerste geval is er niets aan de hand. De opvatting van de Tweede Kamer wordt gedeeld door de Eerste Kamer en het wetsvoorstel kan wet worden. In het tweede geval (verwerping door de Eerste Kamer) komt een einde aan een vaak zeer langdurig, soms zelfs jarenlang proces van besluitvorming door een stemming in de Kamer van het parlement die de minst sterke democratische legitimatie heeft en waarbij het politieke primaat duidelijk niet berust. Dat absolute vetorecht van de Eerste Kamer, waarvan zij overigens spaarzaam gebruik maakt, is weinig constructief.

Het zou veel effectiever zijn de Eerste Kamer het recht van amendement toe te kennen, maar het laatste woord inzake wetsvoorstellen aan de Tweede Kamer te laten. De Grondwet verdient in die zin te worden herzien. Op die wijze zou worden bereikt dat de Eerste Kamer wijzigingen kan aanbrengen in een wetsvoorstel waarover zij niet helemaal tevreden is, hetgeen altijd is te verkiezen boven het aannemen van een wetsvoorstel waarover zij eigenlijk niet helemaal tevreden is of het verwerpen van een wetsvoorstel waarover zij niet helemaal ontevreden is. Het eindoordeel over wetsvoorstellen zou echter altijd moeten worden geveld door de Tweede Kamer.

Heeft de Eerste Kamer met eenvoudige meerderheid van de uitgebrachte stemmen (de helft plus één) een wetsvoorstel geamendeerd of verworpen, dan zou de Tweede Kamer het wetsvoorstel moeten kunnen redden door de door haar al aangenomen tekst nogmaals, eveneens met eenvoudige meerderheid, aan te nemen. Heeft de Eerste Kamer een wetsvoorstel echter geamendeerd of verworpen met een bepaalde gekwalificeerde meerderheid van haar grondwettelijke aantal leden (bijvoorbeeld 45 van de 75), dan mag van de Tweede Kamer extra aandacht worden verwacht voor hetgeen de Eerste Kamer heeft gedaan. Als in dergelijke brede kring van de Eerste Kamer bezwaren bestaan tegen een wetsvoorstel, zou de Tweede Kamer die bezwaren uitsluitend moeten kunnen wegnemen met een gekwalificeerde meerderheid van het aantal uitgebrachte stemmen (bijvoorbeeld 60 procent). Met die meerderheid zouden door de Eerste Kamer aangebrachte amendementen door de Tweede Kamer kunnen worden geamendeerd of verworpen en met die meerderheid zou een door de Eerste Kamer in zijn geheel verworpen wetsvoorstel alsnog wet kunnen worden. De voor de Eerste Kamer vereiste gekwalificeerde meerderheid is aanzienlijk moeilijker te bereiken dan de voor de Tweede Kamer vereiste. Dat verschil kan worden verdedigd omdat de Tweede Kamer op een rechtstreekse kiezersuitspraak berust, omdat zij over meer bevoegdheden beschikt en omdat bij haar het politieke primaat ligt en moet liggen.

Stel dat de Eerste Kamer een wetsvoorstel verwerpt met 33 tegen 32 stemmen. In de huidige grondwettelijke constellatie zou het wetsvoorstel daarmee definitief van tafel zijn. In de hierboven geschetste alternatieve opzet mag bij een dergelijk klein verschil de Tweede Kamer het wetsvoorstel `redden' met een eenvoudige meerderheid van stemmen. Als de Eerste Kamer echter een wetsvoorstel amendeert of verwerpt met bijvoorbeeld 47 tegen 25 stemmen, moet in de nieuwe opzet in de Tweede Kamer een ruime meerderheid blijk geven toch iets anders te willen dan de Eerste Kamer. Als alle Tweede Kamerleden bij de stemming aanwezig zouden zijn, zouden 90 van de 150 leden nodig zijn om de wil van de Eerste Kamer te kunnen frustreren. Paars-II kon rekenen op 97 leden en zou derhalve zonder al te veel problemen onwelgevallige beslissingen van de Eerste Kamer hebben kunnen terugdraaien. Ook met betrekking tot grondwetsherzieningen, waarvan de totstandkomingsprocedure verschilt van die van gewone wetten, zou de Tweede Kamer het laatste woord moeten hebben. De Nacht van Wiegel zou dan niet tot de val van het kabinet hebben hoeven leiden als de Tweede Kamer nogmaals haar fiat zou hebben gegeven.

Op de beschreven wijze zou de Eerste Kamer effectiever kunnen bijdragen aan de totstandkoming van goede wetgeving, zouden de nodige politieke problemen kunnen worden voorkomen en zou het vetorecht inzake wetgeving komen te liggen bij de Tweede Kamer. Over dit voorstel hoeft geen referendum te worden gehouden, maar de Eerste Kamer zou er (nog) wel haar veto over kunnen uitspreken.

J.L.W. Zuijdwijk is universitair docent constitutioneel recht en bestuursrecht aan de VU.