Wie wordt hier wijzer van?

Paars is gevallen, maar de liberalisering van de nutssector gaat voorlopig ongehinderd door. De Eerste Kamer buigt zich maandag over het sluitstuk van de wetgeving die de elektriciteitsmarkt stapsgewijs vrij gaat maken, zodat `de gewone man' over acht jaar zelf kan kiezen bij wie hij stroom inkoopt. Zoals de consument zijn eigen keuze in de supermarkt maakt.

Tot voor kort bepaalde de Dienst Energie van het ministerie van Economische Zaken in samenspraak met elektriciteitsbedrijven van de lokale overheden centraal op welke manier en hoeveel stroom in Nederland moest worden opgewekt. Die gedachte ligt nu op de mestvaalt van de geschiedenis. Gemeenten en provincies, de eigenaren van de energiebedrijven, zien hun rol uitgespeeld en trekken zich terug. Stroomproducent Una (Noord-Holland en Utrecht) is al verkocht aan het Amerikaanse Reliant en de verkoop van EZH (Zuid-Holland) is aanstaande.

`Vrije markt' is het toverwoord. De commerciële opwekkers van elektriciteit wordt niets meer in de weg gelegd, terwijl ook de stroomdistributie gefaseerd wordt geliberaliseerd. Grootverbuikers zoals de spoorwegen kunnen sinds vorig jaar al vrijelijk stroom inkopen, de middelgrote verbruikers in 2002, de kleinverbruikers in 2007. Deze concurrentie in de stroomsector zal leiden tot lagere elektriciteitsprijzen voor consumenten en ondernemingen, zo luidt het credo.

De markt beschermt in deze theorie de consument ook tegen stroomstoringen; als die te vaak optreden gaat de verbruiker gewoon naar de concurrent. De onafhankelijke toezichthouder, de Dienst Toezicht Elektriciteitswezen (DTe), moet garanderen dat de concurrenten inderdaad de kans krijgen hun stroom te transporteren over het net tegen een eerlijke prijs.

De verwachtingen zijn hoog gespannen, maar de grote vraag is of de politici in Den Haag wel een echte vrije markt hebben geschapen, die bovendien voldoende waarborgen biedt voor de afnemers en het milieu. Tien vragen over de geliberaliseerde en geprivatiseerde stroommarkt.

1Is de liberalisering van de stroomsector noodzakelijk?

De Europese Unie heeft een richtlijn opgesteld die lidstaten verplicht om binnen enkele jaren de stroommarkt te openen, maar het is niet verplicht zo ver te gaan als Nederland nu doet. Groot-Brittannië kent sinds vrijemarktprofetes Thatcher de meest geliberaliseerde stroommarkt in de EU met particuliere spelers. Op de eveneens liberale markten in Zweden en Noorwegen zijn de stroombedrijven echter nog in overheidshanden. De Nederlandse beslissing om naast de liberalisering ook privatisering van de stroombedrijven toe te staan wordt ingegeven door het verlangen naar doelmatigheid. De Nederlandse elektriciteitssector is een typische ingenieursbranche, met veel moderne centrales en state of the art-bekabeling, waardoor hier zeer weinig storingen voorkomen. Er zit echter ook wel wat vet op de botten en harde concurrentie maakt daaraan een einde. ,,Maar voor een vergroting van de efficiency hoef je niet per se te liberaliseren', vindt directeur ir. P. de Visser van het Utrechts distributiebedrijf Remu: ,,Je kunt ook kijken naar het best presterende bedrijf en eisen van de Nederlandse bedrijven dat ze daar niet meer dan 5 tot 10 procent van afwijken.'

2Gaan de prijzen inderdaad omlaag?

Een vrije markt zorgt niet noodzakelijkerwijs voor lagere prijzen. In een ideale markt bepalen vraag en aanbod de prijs van elektriciteit. Een belangrijke rol in de prijsvorming is in de ideeën van EZ weggelegd voor de deze week gestarte stroombeurs, de APX (Amsterdam Power Exchange). De handel in allerlei contracten op de APX geeft de elektriciteitsbedrijven en gespecialiseerde handelaren de mogelijkheid winst te behalen uit financiële transacties, die los staan van de vraag of er daadwerkelijk elektriciteit geleverd of gekocht wordt.

Op dit moment is er sprake van overcapaciteit van stroom en ligt het voor de hand dat prijzen zullen dalen tot vraag en aanbod weer met elkaar in evenwicht zijn. Als de overcapaciteit, zoals te verwachten is, over enkele jaren voorbij is, gaat dat een opwaartse druk op de prijzen geven. Door het gebrek aan centrale sturing zal de prijs van elektriciteit in de toekomst veel afhankelijker worden van onvoorziene omstandigheden. Zo verviervoudigden de stroomtarieven op de reeds geliberaliseerde Noorse markt een paar jaar geleden vanwege grote droogte en het daaropvolgende capaciteitsgebrek in de waterkrachtcentrales. De stroombeurs, die net als de koffietermijnmarkt gevoelig wordt voor weerberichten, kan de schommelingen versterken.

3Gaat iedereen evenveel profiteren?

Concurrentie leidt tot grotere efficiency, is de gedachte. Minister Jorritsma (EZ) rekende het parlement voor dat er jaarlijks een `welvaartsvoordeel' van 400 miljoen gulden kan worden geïncasseerd, maar door wie? Ook de aandeelhouders van de nieuwe stroombedrijven zullen een graantje van dat bedrag gaan meepikken. Wat er overblijft is voor de gebruikers. Maar het zijn vooral grote stroomverbruikers als bedrijven en instellingen die het meeste hebben te winnen bij de vrije markt. Door de volumes die zij afnemen, hebben zij een sterke onderhandelingspositie ten opzichte van de stroomleveranciers. Bovendien zijn de kosten om van leverancier te veranderen relatief laag.

Heel ander ligt dat bij de kleine verbruikers. In de vrije Britse stroommarkt daalden de stroomtarieven voor grootverbruikers in de periode 1994-1998 met 19 procent, terwijl de tarieven voor kleinverbruikers juist stegen, met maar liefst 40 procent. Het is de vraag of het in de toekomst voor huishoudens technisch echt mogelijk wordt om van stroomaanbieder te switchen. En zo ja, zijn de kosten die daarvoor berekend worden niet hoger dan het mogelijke voordeel? In Houston denkt Steve Letbetter, topman van Reliant, dat snel switchen technisch mogelijk wordt, maar niet op grote schaal zal gebeuren ,,omdat de meeste mensen tevreden over de service zullen zijn'. Directeur ir. W. Wiechers van PNEM-Mega (producent en distributeur in Zuid-Nederland) denkt daar anders over: ,,Consumenten zullen straks hoogstens kunnen beslissen het volgende jaar een andere stroomleverancier te kiezen.'

4Blijft de levering van stroom gegarandeerd?

Dat hangt af van de kwaliteit van de centrales en van de kwaliteit van de netten. De `verzekerde beschikbaarheid' van energie was na de oliecrisis in 1973 het belangrijkste criterium waaraan de sector werd getoetst. Nauwkeurige regels garandeerden de levering van stroom: bepalingen over de `draaiende reserves' die het systeem op peil moest houden of over de vernieuwing van centrales die de betrouwbaarheid moest garanderen. Keiharde regels zijn er niet langer.

Nu is al duidelijk dat elektriciteitscentrales in de toekomst langer aan de gang gehouden worden. In het Financieele Dagblad zei een adviseur van het Texaanse Reliant Energy de nieuwe eigenaar van stroomproducent Una, deze week nog dat het Europese centrale-park te modern is: ,,Wij willen hoge bouwkosten voorkomen.'

De DTe kan de producenten niet dwingen te investeren in de eigen centrales. Wel kan de DTe investeringen afdwingen in Tennet, de onderneming die het landelijke hoogspanningsnet exploiteert en in handen is van het Rijk (de helft plus één aandeel) en de vier producenten. Contracten met marktpartijen moeten de stroomtoevoer verzekeren en het evenwicht in het net bewaren. Critici merken echter op dat Tennet in dat geval onderhandelt met zijn eigen aandeelhouders, de stroomproducenten. Voorstanders menen dat de import van stroom uit het buitenland een stok achter de deur is.

5Zal er voldoende concurrentie zijn?

Een vrije markt functioneert alleen als er voldoende aanbieders zijn. Het doemscenario voor menig liberaliseerder is als een overheidsmonopolie (zoals de stroomsector in wezen was) wordt vervangen door een privaat monopolie, zoals in Groot-Britrannië is gebeurd. Dat gevaar is niet denkbeeldig in Nederland, waar stroomproducenten sinds jaar en dag samenwerken in de Sep – thans in ontbinding. De sterke ons-kent-ons-cultuur (ingenieurs die elkaar kennen uit Delft, van het studentencorps en de roeiclub) van de sector is een mogelijke voedingsbodem voor heimelijke afspraken over prijs en marktverdeling.

Commerciële stroombedrijven, zoals het in Nederland neergestreken Reliant, zullen daarnaast streven naar schaalvergroting door meerdere producenten op te kopen. Daarmee kunnen ze meer invloed op de prijzen uitoefenen. Het is aan de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) er op toe te zien dat partijen niet te dominant worden en geen afspraken maken. Dat is een hele klus gezien de metershoge mededingingsdossiers die nog bij de nog jonge NMa liggen te wachten. Voorstanders van de liberalisering maken zich echter niet zo druk over machtsconcentraties in Nederland en wijzen ook bij deze tegenwerping op de mogelijkheden om stroom te importeren als de Nederlandse prijzen te hoog worden

6Is import op grote schaal mogelijk?

Op dit moment importeert Nederland reeds op bescheiden schaal goedkope kernenergie uit Frankrijk en kolenenergie uit Duitsland. Vergroting van die import stuit echter op beperkingen van technische aard: de capaciteit van het net is op veel plaatsten te gering. Net als op de weg zou omvangrijke import filevorming bij de grens te zien geven: ,,Je moet nieuwe kabels gaan leggen. En de laatste keer dat er hoogspanningsverbindingen in Nederland zijn gelegd, deden planologen daar tien jaar over', aldus Wiechers van PNEM-Mega.

Import vermindert ook de efficiency, die in de energiebranche staat voor de opwekking en het transport van stroom met zo min mogelijk verlies. Daarom worden oude centrales in Nederland snel (elke 25 jaar) vervangen door nieuwe, omdat die meer stroom halen uit de brandstof, en worden de transportverliezen beperkt door de afstand tussen opwekker en afnemer zo klein mogelijk te houden. Hoe groter de afstand waarover de stroom moet worden getransporteerd, hoe groter het verlies en hoe minder rendabel de import is. ,,Het is veel goedkoper de brandstof te transporteren dan de elektriciteit zelf', zegt Wiechers.

Een andere complicatie is dat het stroomverbruik over de dag enorm varieert. In daluren hebben de meeste centrales extra stroom beschikbaar, maar op primetime, tussen 4 uur 's middags en 10 uur 's avonds, staan ook de centrales in Frankrijk of Duitsland voor binnenlands gebruik roodgloeiend.

De schattingen van de maximale import lopen dan ook wijd uiteen. Sommige distributeurs zoals De Visser van Remu (,,een elektron is een elektron. Ik koop er een in Frankrijk en tap er hier een van het net') gaan uit van een import die zeker de helft van de Nederlandse elektriciteitsbehoefte kan dekken; anderen zoals Wiechers denken dat er niet meer dan 20 tot 30 procent kan worden geïmporteerd.

7Worden de netten onafhankelijk?

Dit is zonder twijfel de meest cruciale vraag in de hele liberalisering, en hij is in het politieke debat ondergesneeud geraakt. Net zoals alle vrachtwagenbedrijven op de snelweg worden toegelaten, moeten alle stroomleveranciers toegang krijgen op de landelijke en regionale elektriciteitsnetten. Alleen dan is er sprake van een echte vrije markt. Een concurrerend netwerk – zeg: een tweede kabel – is immers irreëel. De strikte onafhankelijkheid is echter maar zeer ten dele gewaarborgd. De elektriciteitskabels in steden en in de regio's blijven in eigendom van distributiebedrijven als ENW of Remu, die daarvoor aparte dochters als `netbeheerder' oprichten. De netbeheerder krijgt een onafhankelijke raad van commissarissen en moet concurrenten ook op het net toelaten. Critici vrezen dat de juridische onafhankelijkheid onvoldoende zal blijken te zijn, doordat de netbeheerders er geen economisch belang bij hebben om andere klanten te werven dan hun eigenaar. ,,Onafhankelijkheid kun je alleen garanderen als er ook economisch tegengestelde belangen bestaan', zegt F. Bos, onderzoeker bij Ernst & Young Corporate Finance.

Iets dergelijks geldt ook voor het landelijke hoogspanningsnet, dat in handen is van de vier grote elektriciteitsproducenten. Een onafhankelijke systeemoperator moet het gehele systeem draaiende zien te houden, toch is het afhankelijk van de goede wil van een viertal commerciële partijen. Het belang van de overheid in Tennet is in de ogen van EZ uitsluitend een financiële compensatie voor niet-marktconforme kosten en wordt naar verwachting op termijn weer verkocht. Een amendement van het CDA om het cruciale landelijk hoogspanningsnet volledig in overheidshanden te brengen, haalde het niet.

8Is het nog mogelijk milieubeleid te voeren?

Tot voor kort kon de overheid de elektriciteitsvoorziening in Nederland rechtstreeks sturen. EZ deed dat met tweejaarlijkse energieplannen, terwijl lagere overheden als aandeelhouders van stroomproducenten eveneens hun invloed konden uitoefenen. Zo kon de overheid dwingend bepalen welk percentage van de totale stroomcapaciteit bijvoorbeeld moest voortkomen uit duurzame bronnen als zonne-energie of windenergie. Dat rechtstreekse middel om milieubeleid te voeren heeft de overheid bewust uit handen gegeven. Centrales moeten vanzelfsprekend aan de eisen voor een milieuvergunning voldoen, maar die wijken niet af van de eisen aan de andere industriële sectoren. Voor milieubeleid zal de overheid het moeten hebben van fiscale prikkels voor schone energie, `groencertificaten', of de handel in emissierechten. De verwachte prijsdaling zal het bovendien nog lastiger maken om rendabel duurzame energie te producuren. De vrije inkoop maakt het aantrekkelijk goedkope doch `vuile' stroom te kopen, zoals de NS nu al doet in Duitsland met stroom uit kolen.

9Gaat het toezicht op de elektriciteitsvoorziening functioneren?

Een belangrijke rol is weggelegd voor toezichthouder DTe die onder leiding staat van een voormalige topambtenaar van de Directie Energie van EZ, Jacques de Jong. In totaal vijftien ambtenaren zullen moeten toezien op de integriteit van het systeem dat zo'n vitale functie vervult in de Nederlandse economie. Daartoe heeft de DTe de mogelijkheid bij alle marktpartijen informatie op te vragen, transporttarieven vast te stellen op basis van kosten. Een man als directeur Wiechers van PNEM Mega Groep noemt de DTe nu al ,,pietluttig'.

Anderen vinden de armslag van de toezichthouder juist veel te gering, alleen al door de beperkte menskracht. Dan wordt er een vergelijking gemaakt met De Nederlandsche Bank die als een leeuw waakt over de integriteit van het geldverkeer, ook zo'n levensader van de economie. Anders dan bij banken denkt De Jong er niet over om onderzoek te doen naar de solvabiliteit van nieuwkomers in de markt als Reliant of de antecedenten van haar bestuurders.

10Ontstaat er een grote Neder- landse elektriciteitsindustrie?

Dat lijkt niet erg waarschijnlijk. Net zoals in andere voormalige nutssectoren zoals de telecommunicatie of het openbaar vervoer, gooit Nederland zijn grenzen open nog voordat de meeste buurlanden dat doen. Een half Nederlands energiebedrijf als Shell zal wel actief worden op de elektriciteitsmarkt in de handel en mogelijk de productie doordat het bedrijf plannen heeft een nieuwe centrale in de Europoort neer te zetten. Maar van de bestaande elektriciteitsbedrijven die door lagere overheden worden verkocht is te voorzien dat ze vrijwel allemaal in buitenlandse handen zullen vallen: Het Amerikaanse Reliant was met de acquisitie van Una bereid een hoge premie te betalen om de Europese markt te betreden. Het ligt voor de hand dat collega EZH, dat momenteel geveild wordt, ook voor een Amerikaan valt. En Epon (Noord- en Oost-Nederland) flirt reeds geruime tijd met het Duitse Preuszen Elektra. Nog los van een gekrenkt Oranjegevoel, zien critici als bezwaar dat het voor een overheid moeilijker is om bedrijven bij te sturen wier hoofdkantoor vele duizenden kilometers verder weg staat dan de bedrijven die om de hoek zijn gevestigd. Zelfs de informatievoorziening om beleid te maken, kan in gevaar komen.

Kunnen we nog terug?

Moeilijk. Liberalisering en privatisering hebben hun eigen dynamiek gekregen. Een fundamentele discussie in de politiek vindt nauwelijks nog plaats, de `paarse' coalitiepartijen in Den Haag hebben zich bij voorbaat akkoord verklaard. Alleen over de wijze van uitvoering wordt nog wat gesteggeld. Intussen zien de lagere overheden hun kans schoon: ze kunnen met de verkoop van hun nutsbedrijven in totaal tientallen miljarden guldens uit de elektriciteitssector halen, waar weer tal van nieuwe projecten mee gefinancierd kunnen worden. Vaak is het geld al uitgegeven, nog voordat het is binnengekomen, zoals de gemeente Utrecht liet zien met de verkoop van Una.

En als het mis gaat? Anders dan elders in Europa heeft Nederland geen traditie van nationalisering van vitale diensten. De meest geruchtmakende vonden plaats in de jaren negentig van de vorige eeuw. Toen confisqueerden sociaal-liberalen in Amsterdam de plaatselijke commerciële gas- en elektriciteitsbedrijven. Om de week vloog er wel ergens een centrale in brand.

Elektriciteit

In het artikel Wie wordt hier wijzer van? (in de krant van vrijdag 28 mei, pagina 14) zijn onjuiste cijfers gebruikt over de prijsontwikkeling van stroom voor kleinverbruikers. Tussen 1994 en 1998 zijn de prijzen voor elektriciteit niet gestegen, maar gedaald: in Griekenland met 60 procent, in Portugal met 47, in het Verenigd Koninkrijk met 40, in Spanje met 36, in Italië met 27, in Duitsland met 23, in Frankrijk met 22, in Ierland met 18, in België met 12, in Luxemburg met 10 en in Denemarken met 6 procent. Alleen in Nederland zijn de prijzen gelijk gebleven.