Referenda zijn er in vele soorten en maten

Bij het lijmen van het paarse kabinet wordt gezocht naar een alternatief voor het afgeschoten correctieve referendum. Een blik over de grens leert dat de mogelijkheden legio zijn.

Een land zonder referendum is geen echte democratie. Althans niet in het hedendaagse Europa. Nederland is samen met Portugal het enige land in de Europese Unie waar een referendum op landelijk niveau niet tot de democratische rechten van het volk behoort. Daar had vorige week verandering in moeten komen, toen de Eerste Kamer stemde over invoering van een correctief referendum. De afloop is bekend.

Met het afschieten van het correctief referendum leken de kansen op volksraadplegingen weer voor jaren verkeken. Echter, inmiddels wordt met informateur Tjeenk Willink driftig gezocht naar een alternatief, waarschijnlijk een oplossing waar geen grondwetswijziging voor nodig is.

Maar wat voor soort referendum moet er dan komen? Een obligatoir, facultatief of vrijwillig referendum, een consultatief of raadplegend referendum, of een decisief referendum?

Bij een internationale vergelijking van referenda, zoals in 1985 door de staatscommissie onder leiding van oud-premier B. Biesheuvel is gemaakt ter voorbereiding op een eerdere poging het referendum in te voeren in Nederland, zijn ruwweg drie opties te onderscheiden. Een verplicht referendum, een facultatief beslissend referendum en een facultatief raadplegend referendum. Daarnaast bestaat er een volksinitiatief, waarbij het volk zelf het initiatief neemt voor een wetsvoorstel.

Bij het verplichte referendum, zoals dat in onder meer Zwitserland, Oostenrijk en Spanje bestaat, móet de overheid bij een wijziging van de grondwet een referendum houden. Het facultatief (dus niet verplicht) beslissend referendum houdt in dat overheid of burgers een voorstel tot referendum kunnen doen waarvan de uitslag bindend is. Het voorstel dat vorige week werd weggestemd was zo'n facultatief bindend referendum. Het facultatief raadplegend referendum tenslotte is het meest vrijblijvend. Overheid of burgers kunnen tot een referendum besluiten, maar de uitslag van zo'n referendum hoeft niet gevolgd te worden. Hieraan wordt nu door de paarse fracties gedacht.

De onderwerpen waarover landen referenda houden zijn legio. Moeten we toetreden tot de Europese Unie? In Scandinavië heeft een dergelijk referendum meermalen voor een resoluut `nee' van de bevolking gezorgd. Moeten auto's links blijven rijden of rechts gaan rijden? In Zweden werd in 1955 een referendum gehouden over dit onderwerp. Uitslag: rechts. En in 1967 was het zo ver. Mag het staatshoofd terugkeren? In buurland België – waar slechts één keer een referendum is gehouden – stemde in 1950 bij een opkomst van 93 procent 57,68 procent vóór de terugkeer van koning Leopold III. Er werd een speciale wet voor in het leven geroepen om dit raadplegend referendum mogelijk te maken.

Of neem Denemarken. Dit land heeft weliswaar de mogelijkheid tot het houden van verschillende typen referenda in verschillende wetten opgenomen. Maar in de periode 1916 tot 1979 werden er slechts veertien gehouden. Drie daarvan waren verplichte grondwetsreferenda. Bij zo'n referendum moet een meerderheid, bestaande uit minimaal veertig procent van het electoraat, akkoord gaan. Opmerkelijk is dat in Denemarken bij `gewone' referenda (facultatief) een meerderheid aan tegenstemmers bestaande uit tenminste dertig procent van het electoraat is vereist. Een omgekeerde redenering dus.

Misbruik van referenda is ook mogelijk. Dan wordt de bevolking onder druk gezet om `ja' of `nee' te stemmen, omdat anders de sanctie zal volgen dat een regering of politicus aftreedt. Daarmee wordt de vraag in het referendum verbreed, omdat feitelijk de machtsvraag ervoor in de plaats komt. Zo dreigde de Noorse regering met aftreden als het volk zich tegen toetreding tot de EU zou uitspreken. Het had geen effect: 53,9 procent stemde tegen en de regering trad af. In Frankrijk dreigde De Gaulle meermalen bij referenda dat hij zou aftreden als de uitslag negatief zou zijn. Dat gebeurde uiteindelijk in 1969. Hij trad af omdat een hervorming van de Senaat en een nieuwe regionale indeling waren verworpen.

Vooral Zwitserland wordt vaak geassocieerd met referenda. Inderdaad neemt het referendum een belangrijke plaats in het staatsbestel in. Sinds 1874 – het jaar dat het grondwetsreferendum een vaste plaats kreeg in de Zwitserse constitutie – heeft het referendum een hoge vlucht genomen. Daar worden zelfs nieuwe vormen van referenda ingevoerd op grond van voorstellen van het volk. Een goed voorbeeld daarvan is de aanleg van de Gotthardspoortunnel. De aanleg maakte het noodzakelijk dat een internationaal verdrag gewijzigd werd. Het volk wilde dat ook over de wijziging van dat verdrag een referendum werd gehouden, hetgeen geschiedde. En zo ontstond een nieuwe vorm van referendum, het verdragsreferendum.

Zo'n vaart zal het in Nederland niet lopen, denkt P. Gilhuis, hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Katholieke Universiteit Brabant. Gilhuis promoveerde in 1981 op een internationale vergelijking van de referenda in Denemarken, Zwitserland en Frankrijk. ,,In Nederland moeten we het beperkt houden tot een raadplegend referendum. En dan nog incidenteel', meent Gilhuis. Hij zet namelijk vraagtekens bij de deskundigheid van burgers bij referenda. Om dat gebrek aan deskundigheid zo veel mogelijk te beperken, dient het referendum volgens hem dan ook te bestaan uit een simpele ja/nee-vraag.

Referendum Portugal

In het artikel Referenda zijn er in vele soorten en maten (in de krant van vrijdag 28 mei, pagina 2) wordt gemeld dat in Portugal geen referenda kunnen worden gehouden. De Portugezen hebben echter sinds september 1997 het recht op een referendum in de grondwet laten vastleggen. In juni 1998 werd het eerste referendum gehouden.