NAVO mag VN-Handvest niet negeren

Joegoslavië heeft tien NAVO-landen aangeklaagd bij het Internationaal Gerechtshof van de VN in Den Haag. Dit moet zich eerst uitspreken over de vraag of het wel bevoegd is. De huidige federale republiek van Joegoslavië is namelijk geen lid van de VN. De rechtsvraag die de NAVO-acties tegen Joegoslavië oproepen gaat echter verder. Zij zetten niet alleen Miloševic cs. onder druk, maar ook het internationale recht. Volkenrechtsdeskundige Eric Myjer vroeg zich onlangs in het Juristenblad af of het internationaal recht door het Bondgenootschap niet ,,naar de schroothoop is verwezen.''

Het probleem is dat de NAVO-acties niet alleen plaatsvinden buiten maar ook in strijd met het Handvest van de Verenigde Naties. De diagnose is van rechter Cassese van het Joegoslavië-tribunaal in de jongste aflevering van het European Journal for International Law: er is geen sprake van (collectieve) zelfverdediging; de acties ontberen ook een strijdorder van de Veiligheidsraad, het enige orgaan dat op grond van Hoofdstuk 7 van het Handvest het moderne equivalent van een gerechtvaardigde oorlog kan afkondigen.

Myjer noemt het tekenend dat de NAVO-landen niet eens hebben geprobeerd een mandaat van de Veiligheidsraad te krijgen. Cassese voegt daaraan toe dat de NAVO-leden zelfs hebben afgezien van enige poging een rechtvaardigingsgrond aan het VN-Handvest te ontlenen.

Verzoening van recht en onrecht in het Kosovo-conflict is mogelijk, op grond van drie factoren. In de eerste plaats heeft de Veiligheidsraad in verschillende resoluties het optreden van Miloševic cs. in Kosovo aangemerkt als een bedreiging van vrede en veiligheid in de zin van Hoofdstuk 7. Dat doet het conflict in aanmerking komen voor gewapende interventie. Ten tweede is het VN-systeem een combinatie van mondiale en regionale elementen. Dat geldt ook voor interventie door een regionale organisatie als de NAVO. Ten slotte hoeft de vereiste autorisatie door de Veiligheidsraad niet alleen uitdrukkelijk en vooraf aanwezig te zijn; zij kan ook impliciet en achteraf worden verleend.

Met name de laatste twee punten van dit juridisch scenario hebben de nodige haken en ogen. Zo is de NAVO van origine een zelfverdedigingsorganisatie. Van zelfverdediging door de NAVO is in Kosovo geen sprake, dus geldt de eis van een VN-mandaat. Deze eis kent echter ook zijn schakeringen. Er zijn verschillende precedenten voor de stelling dat de Veiligheidsraad de uitoefening van zijn taak onder Hoofdstuk 7 kan `uitbesteden'. Zo vreemd is dat ook niet. Politieke overwegingen kunnen het moeilijk maken voor de Veiligheidsraad openlijk acties te autoriseren hoewel de leden deze binnenskamers wenselijk of in elk geval acceptabel achten.

Een sterk voorbeeld is de tussenkomst van de organisatie van Afrikaanse staten in de burgeroorlog in Liberia in 1990. Dat gebeurde zonder expliciete goedkeuring van de Veiligheidsraad, maar deze heeft de interventie stilzwijgend geaccepteerd en achteraf zelfs geprezen. Niet protesteren (acquiescence) geldt als een bron van internationale rechtsvorming, al waarschuwen sommigen dat aangelegenheden van vrede en veiligheid daarbij een hoofdstuk apart vormen.

De bezwaren van dit soort juridische constructies zijn duidelijk. In de jongste aflevering van het American Journal of International Law omschrijven de volkenrechtsdeskundigen Lobel en Ratner de inzet van het debat als volgt: ,,Hoe moeilijker het is voor staten om toestemming te krijgen voor gewapende actie, des te groter is de stimulans om vreedzame, creatieve oplossingen door middel van onderhandelingen te vinden.''

Er is echter een nieuwe grootheid in het spel. Grove schending van elementaire mensenrechten wordt steeds meer erkend als een gerechtvaardigde aanleiding voor interventie. Daarbij hoort wel de voorwaarde dat het een collectieve actie betreft om het risico te verkleinen dat een enkele mogendheid dit thema aangrijpt als dekmantel voor het nastreven van nationale belangen. In het geval van Kosovo levert dit een extra argument op te komen tot enigerlei arrangement onder auspiciën van de Veiligheidsraad dat tenminste achteraf dekking verleent aan de NAVO-acties. Dit impliceert een vorm van toetsing door de Veiligheidsraad. Men zou kunnen zeggen dat de NAVO deze op de merites van de humanitaire ramp in Kosovo met vertrouwen tegemoet kan zien.

De Amerikaanse onderminister Strobe Talbott benadrukt de noodzaak ,,de NAVO niet ondergeschikt te maken aan enig ander internationaal orgaan.'' Zo geformuleerd geldt dat ook voor de Veiligheidsraad. Daarmee dreigt de NAVO pas werkelijk het kind met het badwater weg te gooien. Het VN-Handvest is niet zomaar een internationaal verdrag maar heeft een bijzonder gewicht als een soort grondwet voor de internationale gemeenschap.

F. Kuitenbrouwer is redacteur van NRC Handelsblad.