Eerste Kamer moet rechtstreeks worden gekozen

Om kabinetscrises zoals die van afgelopen week in de toekomst te voorkomen, moet rechtstreekse verkiezing van de Eerste Kamer worden overwogen, meent Bert van den Braak. Aldus kunnen Eerste-Kamerleden verantwoording afleggen voor hun daden.

In 1816, een jaar na instelling van de Eerste Kamer, zei een Eerste-Kamerlid annex hofdignitaris, die op grond van een tegenstem persona non grata aan het hof was geworden, tegen een medelid: ,,Ik dagt, dat ik naar mijn geweten stemmen mogt.'' Dat misverstand leefde sindsdien bij meer leden van de Eerste Kamer. Zo dwong de VVD-top in 1981 VVD-senator Feij vóór het abortusvoorstel-Ginjaar te stemmen, hoewel dat tegen diens geweten inging.

Formeel gezien hebben senatoren het recht om hun geweten (en principes) te volgen. Maar daarbij moeten zij wel eventuele politieke implicaties van hun handelen betrekken.

Het wekt in dat licht verbazing dat het voortbestaan van het kabinet voor senator Wiegel niet doorslaggevend was bij zijn stembepaling en dat hij inging tegen de afspraken die zijn partij had gemaakt. Als het voor hem zo moeilijk lag, had hij dan niet beter kunnen handelen zoals zijn leermeester Van Riel? Die verliet in 1976 de senaat om niet tegen het initiatiefvoorstel van VVD en PvdA over abortus te hoeven stemmen. Wiegel had zelfs tijdelijk, zoals ooit koning Boudewijn deed in de Belgische abortuskwestie, kunnen terugtreden en na de verkiezingen van 25 mei kunnen terugkeren.

Maar er zijn meer redenen waarom Wiegel te ver is gegaan. Allereerst is daar de positie van de Eerste Kamer. Staatsrechtelijk berust het primaat bij de rechtstreeks gekozen Tweede Kamer. Daarom dient de Eerste Kamer zich terughoudend op te stellen. Regeringscommissaris prof. Simons wees daar in 1979 (onder verantwoordelijkheid van toenmalig minister Wiegel) op tijdens de behandeling van de Grondwetsherziening. Hij stelde: ,,Dat primaat van de Tweede Kamer dient de Eerste Kamer naar mijn mening te erkennen. Dat betekent [...] dat zij zich met reserve zal moeten opstellen wanneer zij overweegt van haar formele bevoegdheid tot verwerping gebruik te maken.'' Tot nu toe gebeurde dat ook. Als de positie van het kabinet in het geding kwam, bond de Eerste Kamer in. De Eerste Kamer maakt geen kabinetten, zij breekt ze evenmin.

Dat maakt haar niet overbodig. De betekenis van de Eerste Kamer ligt vooral in het onder dreiging van het vetorecht bijsturen van wetgeving (via toezeggingen en het afdwingen van `novelles').

Bij een Grondwetsherziening is een tweede aspect van belang. Zo'n herziening vindt, zoals bekend, in twee lezingen plaats, waarbij in tweede lezing in beide Kamers een tweederde meerderheid nodig is. Het feit dat de Tweede Kamer tweemaal – de tweede maal zelfs na verkiezingen – een voorstel heeft aanvaard, zou voor de Eerste Kamer reden moeten zijn om niet alsnog dwars te liggen. Populair gesteld zou de opstelling van de senatoren moeten zijn: als `ze' (kiezers en Tweede Kamer) het blijkbaar graag willen, wie zijn wij, indirect gekozen senatoren, dan om het tegen te houden. Dat maakt de behandeling in tweede lezing in de senaat overigens niet zinloos. Gezien het doel van het voorstel – vergroting van de invloed van de kiezers – is het cynisch te noemen dat het referendum mede werd verworpen door de wat Koekoekiaanse senator Batenburg. Het NSOV, waarvan hij lijsttrekker was, behaalde bij de laatste Tweede-Kamerverkiezingen nauwelijks stemmen.

Juist daarom had een hernieuwde indiening (in eerste lezing) in de rede gelegen. Tegen de Eerste Kamer had moeten worden gezegd: wij houden vast aan de wil van de kiezers. Die kiezers bezorgden in 1998 de partijen die in 1994 hadden ingezet op regeling van het correctief referendum opnieuw een meerderheid (113 van de 150 leden zijn vóór). Met dat democratische feit heeft u rekening te houden. Zoals het parlement in 1868 de strijd aanbond met het kabinet, zo had het dat nu met de Eerste Kamer moeten doen.

Ter zijde: het is curieus dat sommigen menen dat de Statenverkiezingen van maart een soort negatief uitgevallen referendum over het correctief referendum waren.

Het opnieuw indienen van een in de senaat verworpen wetsvoorstel is geen nieuw idee. VVD-voorman Oud opperde dit in 1960 na verwerping in de Eerste Kamer van de ontwerp-Archiefwet. Hij betoogde dat de Eerste Kamer wat hem betrof slechts eenmaal een wetsvoorstel mocht verwerpen. Diende het kabinet het in ongewijzigde vorm opnieuw in en was dat voorstel vervolgens wederom door de Tweede Kamer aangenomen, dan paste het de Eerste Kamer niet het ten tweede male te blokkeren. Hij werd bijgevallen door PvdA-fractievoorzitter Burger.

De door Oud en Burger voorgestane terughoudendheid werd nadien overigens niet gehanteerd. Dat bleek bijvoorbeeld in 1986 toen de Eerste Kamer het verlenen van het enquêterecht aan een Kamerminderheid verhinderde. Een voorstel daartoe was zelfs reeds driemaal door de Tweede Kamer aanvaard.

De gebeurtenissen van deze week zouden daarom dan ook vooral tot herbezinning op de positie van de senaat moeten leiden. Daarvan is echter niets te verwachten; de Eerste Kamer zal dat blokkeren. Gelet op de bezwaren tegen het huidige anachronistische kiesstelsel en de gang van zaken van deze week zou rechtstreekse verkiezing van de Eerste Kamer wel moeten worden overwogen. Die verkiezingen moeten gelijktijdig met de Tweede-Kamerverkiezingen plaatsvinden. Ontbinding van de senaat wordt, anders dan bij indirecte verkiezingen, zinvol. De kandidatuur van Wiegel zou dan ter discussie kunnen worden gesteld. Belangrijker nog is dat de Eerste-Kamerleden dan verantwoording kunnen en moeten afleggen voor hun daden.

Directe verkiezing voorkomt verder dat het voor de kiezers onduidelijk is voor welk college zij hun stem uitbrengen. Nu worden met één stem twee totaal verschillende lichamen (Provinciale Staten en Eerste Kamer) gekozen. Ongetwijfeld zullen de Tweede-Kamerverkiezingen bij gelijktijdige verkiezing de meeste aandacht opeisen. Dat directe verkiezing van de Eerste Kamer tot een belangrijke versterking van haar legitimatie zal leiden, is niet te verwachten. Het primaat blijft onmiskenbaar bij de Tweede Kamer.

Directe verkiezing betekent wel dat het broddelwerk dat in 1848 is geleverd enigszins wordt gerepareerd. Dat is geen verwijt aan Thorbecke. Integendeel. Het huidige kiesstelsel is te wijten aan de ultraconservatieven uit het tijdperk van koning Willem II, die het voorstel van de grondwetscommissie-Thorbecke voor rechtstreekse verkiezing van de Eerste Kamer blokkeerden.

Dr. Bert van den Braak is verbonden aan de Universiteit Leiden en promoveerde onlangs op geschiedenis en betekenis van de Eerste Kamer.