Boven water onder tafel

Deze week volgt de apotheose van de Bijlmerenquête. De Tweede Kamer debatteert over het rapport van de commissie-Meijer. Maar voldoen enquêtes wel aan de verwachtingen? Trekt Nederland lering uit haar fouten? Een rondgang langs een aantal (ervarings-) deskundigen.

Een paar zinnen zeggen soms alles. Zoals tijdens het openbaar verhoor van Eric Nordholt voor de parlementaire enquêtecommissie Vliegramp Bijlmermeer. Al na enkele minuten besloot de vroegere Amsterdamse politiechef om, niet zonder enig gevoel voor theater, te verhalen hoe `een bereidwillige bode' hem op de avond van de ramp de weg naar het commandocentrum had gewezen.,,Ik heb daar zelf de lichtknop moeten vinden. Het was een bunker en een eigenschap van een bunker is dat hij heel donker is. Ik ben toen gegaan naar de plek waar een bordje met `hoofdcommissaris' stond. Ik heb de eenvoudige conclusie getrokken, dat ik daar zou moeten gaan zitten. Dat heb ik gedaan.''

Proefden wij hier een vleugje dédain voor de enquêtecommissie?

Nordholt, drie maanden later, stoïcijns: ,,Hoe komt u daar bij?'' Maar even later geeft hij zuchtend toe: ,,Toen ik tijdens dat verhoor in die Eerste Kamer zat, was het opeens mijn ramp niet meer.'' Hij schetst zijn herinnering van 4 oktober 1992: staand op de smeulende puinhopen, de paniek van het moment, de hitte. ,,Ik vond dat daar mijn plaats was. En dan vraagt commissielid mevrouw Augusteijn zich ruim zes jaar later af, tijdens een verhoor voor een parlementaire enquête, of ik, als spin in het web, niet in het beleidscentrum had moeten zijn. Maar daar had ik niets te zoeken. Ik zorgde dat ik in dat beleidscentrum vertegenwoordigd was, maar stond zelf op de plek des onheils leiding te geven.''

Leiderschap. Nordholt noemt het begrip vele malen. Het gebrek daaraan is de belangrijkste oorzaak dat parlementaire enquêtes volgens hem steeds weer vastlopen in dat ene thema: de vaderlandse politieke en ambtelijke cultuur. ,,Waarom stelt mevrouw Augusteijn zich zo'n vraag? Omdat ze in een of ander draaiboek heeft gelezen dat `de hoofdcommissaris' in `het beleidscentrum' moet zijn. Politici denken dat als je alles maar in overleg op papier zet en de verantwoordelijken zich daaraan houden, de crisis wel is opgelost. Maar zo werkt dat niet. Iemand moet het initiatief nemen, risico's durven lopen. Het enige wat crisissituaties kan doorstaan is leiderschap. Geen rampenplannen of draaiboeken.''

In alle eindrapportages van de recente parlementaire enquêtes (RSV, bouwsubsidies, paspoort, uitvoering sociale zekerheidswetten, opsporingsmethodes en zeker ook de Bijlmerramp) is een rode draad te ontwarren van cultuurkritiek op het overheidshandelen. Iedere keer als de Tweede-Kamerleden het bestuurlijk en ambtelijk complex onder de loep leggen, komen dezelfde ingrediënten bovendrijven: verkokering, het langs elkaar heen werken, het toepassen van regels die eigenlijk niet meer gelden, het vermijden van verantwoordelijkheden. Terugkerende thema's die in ieder geval lijken te bewijzen dat de overheid geen learning system kent.

Wat is een parlementaire enquête waard als het effect op het overheidsbeleid uiteindelijk miniem is? Is het middel er eigenlijk alleen maar voor de bühne, en niet voor verandering en zelfreinigend vermogen van politiek en bestuur?

C. van Dijk, voorzitter van de enquête die staatssubsidies aan het RSV-concern onderzocht (1983), wordt er moedeloos van. De huidige CDA-senator is momenteel bezig met de voorbereiding van de behandeling van de nieuwe elektriciteitswet die binnenkort in de Eerste Kamer op de agenda staat. ,,Daar zie ik dat het ministerie van Economische Zaken opnieuw een omvangrijke steunoperatie creëert. Dat gaat de consumenten in de volgende eeuw miljarden en miljarden guldens kosten, een open-einderegeling zonder weerga, geheel in strijd met de lessen die uit de RSV-enquête zijn getrokken. Leren ze het nou nooit, vraag ik me dan af?''

In kaart

Ook uit het eindrapport van de Bijlmerenquête zijn zaken te halen die Van Dijks moedeloosheid ondersteunen. In haar aanbevelingen pleit de commissie-Meijer bijvoorbeeld voor een coördinerend minister ,,voor de duur van de verdere afhandeling van zaken rondom een ramp''. Een verfrissend, nieuw idee, zo lijkt op het eerste gezicht, vooral omdat dan ten minste één persoon kan worden aangesproken en voorkomen wordt dat de verantwoordelijkheid `verdampt'.

Maar na enig zoeken in overheidsarchieven komen de aanbevelingen van de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst uit 1981 boven water, waarin exact hetzelfde pleidooi wordt gehouden. ,,Je zou toch denken dat er, bijna twee decennia na het verschijnen van zo'n advies, iemand binnen het overheidsapparaat op de gedachte is gekomen om die lijst eens te actualiseren en dat zo'n coördinerend minister er allang zou zijn'', zegt G. Visscher, docent parlementaire geschiedenis aan de Leidse universiteit en kenner van enquêtes. ,,Maar dat gebeurt gewoon niet. Tegelijkertijd geeft het aan dat de Bijlmerenquête alleen daarom al niet zinloos te noemen is. Het schudt toch weer een aantal dingen op.''

Visscher vindt het onterecht om al te denigrerend te doen over het zwaarste middel dat de Tweede Kamer tot haar beschikking heeft en wijst met nadruk op de wettelijke bedoeling: ,,Enquêtes zijn er primair om duidelijkheid te verschaffen over iets wat daarvoor onduidelijk was. Dàt is in het verleden ook regelmatig gelukt. Bovendien zijn er wel degelijk concrete resultaten geboekt.''

Hij gaat ervoor zitten en begint aan een waslijst. Zo leverde de Arbeidsenquête uit 1886 een nieuwe arbeidswet en de arbeidsinspectie op, veranderden meer recente enquêtes de beeldvorming op het overheidsapparaat en ontstond er een stortvloed aan nieuwe wetgeving. ,,Of zaken daardoor per definitie beter lopen dan voorheen, is uiteraard vraag twee. Maar als signalering van problemen is de enquête in ieder geval een heel nuttig middel gebleken'', meent Visscher.

PvdA-senator E. ter Veld valt hem daarin bij. ,,Bij de Arbeidsenquête werd een probleem in kaart gebracht en werd vervolgens beleid gemaakt om het probleem aan te pakken. Men verspilde toen tenminste niet alle tijd aan de vraag `wie is schuldig'.''

Juist dàt aspect is volgens Visscher de oorzaak voor een veel fundamenteler probleem: de uitholling van het instrument van de parlementaire enquête door de Tweede Kamer zelf, omdat er een welhaast panische angst ontstaat voor het `rollen van koppen'. Visscher signaleert in dat kader ,,verziekte elementen in onze politieke cultuur'' en noemt de recente gang van zaken rond de Bijlmerenquête `ridicuul'.

Voor een ,,volksvertegenwoordiging die zijn eigen waardigheid kent'' zou het volgens hem `ondenkbaar' moeten zijn dat men onjuist of onvolledig wordt geïnformeerd. ,,Hoe klein of onbeduidend ook: in de nasleep van de Bijlmerramp hebben ministers de Kamer niet goed voorgelicht, heeft de overheid inadequaat gereageerd op de gezondheidsklachten en stelt een enquêtecommissie vast dat de minister-president onvoldoende invulling heeft gegeven aan zijn taak. Dat sommige Kamerleden zó snel na het uitkomen van het rapport schouderophalend reageerden op dit soort feiten, is ontluisterend en een zware aantasting van ons politieke bestel. Uit coalitiebelang wìl de Kamer gewoon niet weten dat tot uiting komt dat ze niet goed is geïnformeerd.''

Een zooitje

Waar verontwaardigde burgers na het uitkomen van het Bijlmerrapport menig ingezonden brievenpagina in de kranten vulden, werden in Den Haag de uitkomsten van de commissie-Meijer direct gedemonteerd. Betrokkenen bij recente enquêtes verbaast het allemaal niets, zij zetten vraagtekens bij de consequenties die de politici persoonlijk aan enquêtes verbinden.

Piet de Visser, die nationale bekendheid verwierf met de bijnaam `Paspoort-Piet' en nog steeds genoemd wordt als geestelijk vader van de paspoortenquête (1988), ziet, net als Nordholt en Ter Veld, het probleem vooral in het ontlopen van verantwoordelijkheden. ,,De Bijlmerenquête is daar een mooi voorbeeld van. Kok (PvdA), Borst (D66) en Jorritsma (VVD) hebben gefaald, maar de boter wordt in gelijke porties over de hoofden verdeeld. Je kan in het Nederlandse bestel nooit naar een ambtenaar of politicus stappen en zeggen: `Knul, je hebt er een zooitje van gemaakt, je vliegt eruit!' Niemand is meer ergens op aan te spreken.''

Ook H. Gruijters, minister van Volkshuisvesting in het kabinet-Den Uyl en een van de getuigen in de enquête naar de gang van zaken bij de bouwsubsidies (1986), signaleert dat ,,veel uitkomsten blijven steken in een waslijst van goede bedoelingen waar veel te weinig mee wordt gedaan. We trappen altijd weer in dezelfde val. In het eindspel gaat het toch om de poppetjes. Het is net als met detectives: die worden niet verslonden wegens de opsporingsmethodes, maar omdat de lezer wil weten wie de misdaad heeft begaan.''

En Nordholt, als getuige opgeroepen in zowel de Bijlmerenquête als de enquête opsporingsmethodes (1994-1995) schampert over ,,het uiterst curieuze circus' rond de commissie-Meijer: ,,Tijdens de verhoren ontstaat er enorme opwinding, daarna doet men er alles aan om het weg te masseren. Dat zagen we bij Van Traa, dat zien we nu weer. Er is zoveel boven water gekomen aan politieke, bestuurlijke en ambtelijke onmacht dat men niet weet hoe snel men het onder tafel moet krijgen.''

De Amsterdamse hoofdcommissaris is ervan overtuigd dat het probleem diep ingevreten is in de Nederlandse cultuur: ,,Het poldermodel is de norm. Zolang het in Nederland doorkabbelt gaat het goed, zodra er iets gebeurt, loopt het uit de hand.''

Spottend vuurt hij een aantal retorische vragen af: ,,Niemand gelooft toch dat er een crisis in het leiderschap is? Het gaat toch fantastisch in de polder? We bulken van het geld, waarom zouden we wat veranderen?'' Vilein: ,,Ik keek laatst naar de tv en zag onze minister-president nog aan Bill Clinton uitleggen dat ons systeem is gebaseerd op consensus en collectieve verantwoordelijkheid. Toen dacht ik: dáár gaat het om. We weten gelukkig niet wie je waar op aan moet spreken.''

De besluitvorming over de uitbreiding van Schiphol. Asielzoekers. Gezondheidszorg. Als er een parlementaire commissie onderzoek zou doen naar deze onderwerpen, zou ze waarschijnlijk dezelfde patronen blootleggen als de commissie-Meijer in de afhandeling van de Bijlmerramp vond. Er zou schande worden gesproken over de verkokering, er zou worden geconstateerd dat de Kamer lang niet altijd volledig was ingelicht, ambtenaren zouden door de mangel gaan. ,,Allemaal regelproblemen'', zegt Nordholt. ,,Er moet echt een grote klap komen, zoals een economische crisis, voordat er echt wat verandert, dat heeft de geschiedenis bewezen. Het lukt echt niet om het systeem via parlementaire enquêtes om te buigen. Eerst moet het allemaal nog veel erger worden.''

Rechercheurs

Maar CDA-senator Van Dijk acht het onontbeerlijk om als parlement ,,de vinger aan de pols te houden. Al blijken mensen in de politiek hardleers. Anders verlies je als volksvertegenwoordiging de greep op de zaken.''

De Leidse wetenschapper Visscher vindt dat het parlement meer naar het enquête-instrument moet grijpen en noemt het essentieel dat er in het Nederlandse bestel ten minste één orgaan is dat de bevoegdheden heeft om de onderste steen boven te halen. Hij verwijst naar de Verenigde Staten waar investigation committees aan de orde van de dag zijn en de Senaat veel meer gezag geven dan de Tweede Kamer. Daarom zou het volgens Visscher goed voor de democratie zijn als ook de oppositie in Nederland een enquête zou kunnen afdwingen.

Hij pleit voor een andere drastische aanpassing van het instrument. In de wetenschap dat parlementariërs niet per definitie de beste onderzoekers zijn, vindt Visscher dat ook deskundigen van buitenaf tijdelijk de wettelijke enquêtebevoegdheden zouden moeten kunnen krijgen om aan waarheidsvinding te doen. ,,Als het gaat om het controleren van de regering zal dat natuurlijk altijd in handen van de Kamer moeten blijven, maar feitelijk onderzoek kan het best door professionele mensen van buiten worden gedaan.''

Senator Ter Veld, begin jaren negentig gehoord in de enquête naar de uitvoering van de sociale zekerheid (1991-1992), ziet daar wel wat in. Ook zij constateert dat ,,parlementariërs geen rechercheurs zijn''. ,,Alle recent gehouden enquêtes zijn doordrenkt met de vraag: `wie is de schuldige'. Maar het zou heel goed kunnen dat onafhankelijke deskundige de feiten verzamelen, waarna de volksvertegenwoordiging vervolgens een politiek oordeel uitspreekt. Staatsrechtelijk is dat een zuivere vorm.''

Bijkomend voordeel is volgens haar dat dan wordt voorkomen dat getuigen die door de commissie worden verhoord, onbedoeld meteen verdachten lijken. Ter Veld, chargerend: ,,Voor en door de tv-camera's zijn ze veroordeeld nog voordat ze iets hebben kunnen zeggen.''

Datzelfde gevoel bekroop bestuurskundige prof. R. in 't Veld toen hij de openbare verhoren van de Bijlmerenquête bekeek. Hij vindt dat de leden van de commissie ,,in het openbaar blunderden als het gaat om de manier waarop werd verhoord''.

Belangrijker is volgens in 't Veld dat allerlei beleidsprocessen steeds ingewikkelder worden waardoor Kamerleden niet meer toegerust zijn om verantwoord aan waarheidsvinding te doen. ,,Waarbij de Bijlmerenquête natuurlijk helemaal een geval apart was. Het is toch belachelijk om zo'n ramp na ruim zes jaar nog eens te gaan onderzoeken? Wat zijn we nou, buiten een aantal legitieme aspecten over de politieke verantwoordelijkheden, ècht te weten gekomen over al die vragen die juist zoveel zogenaamde complottheorieën veroorzaakten? De verdwenen cockpit-voicerecorder, de betrokkenheid van inlichtingendiensten, de geheimzinnige Israelische vlucht die een dag na de ramp van Schiphol vloog: ik heb er in het eindrapport geen afdoende verklaring over gelezen.''

Ook In 't Veld zou voor het inschakelen van deskundigen van buitenaf zijn, ,,al is het alleen al omdat het functioneren van het parlement, dat toch al worstelt met zijn traditionele taken, zelf steeds meer ter discussie komt. Ook uit het oogpunt van zuiverheid is het dus goed dat mensen van buitenaf zich eens over de problemen buigen.''

De parlementaire enquêtecommissie Vliegramp Bijlmermeer verdedigt komende week haar eindrapport in de Tweede Kamer; daarna volgt een debat met het kabinet. Hoe hangt de vlag er over twee weken bij? Zijn we tevreden over de waarheidsvinding van de commissie-Meijer? Is de verantwoordelijkheid genomen? Zijn de lessen voor de toekomst getrokken, en vooral: zullen ze ook effectief blijken te zijn?

De verwachtingen zijn niet al te gunstig. ,,Bij een volgend vliegtuigongeluk zal er vast wel een coördinerend minister worden aangewezen', zegt Nordholt. ,,Waarschijnlijk worden de vrachtbrieven ook wel wat beter ingezameld. Maar neemt u van mij aan: dan zullen er weer net zo knullige fouten als in 1992 worden gemaakt.''

Ook Ter Veld is pessimistisch: ,,Als er weer een Boeing op de Bijlmer zou neerstorten, wat God verhoede, dan werd het weer dezelfde puinhoop. In vergelijking met de overheid is de ezel een slim dier.''