Aanpak crises kan zonder commando's

De overheid moet zich rekenschap geven van het feit dat crises en rampen niet afgelopen zijn als zij officieel zijn beëindigd, vinden U. Rosenthal, R.A. Boin en P. 't Hart. Essentieel is dat de afstand tussen de normale politiek-bestuurlijke besluitvorming en het aanpakken van `de crisis na de crisis' wordt overbrugd.

Wie van sound-bytes houdt kon enkele weken geleden, op de dag van de presentatie van het eindrapport van de enquêtecommissie Bijlmerramp, zijn hart ophalen. Binnen een aantal uren bracht GroenLinks-fractievoorzitter Rosenmöller het rapport van de commissie-Meijer terug tot `de vier O's': het oordeel van de commissie dat de Tweede Kamer te vaak ,,onduidelijk, onvolledig, ontijdig of onjuist'' is geïnformeerd. Tijdens de verhoren was al een rode draad gesponnen van een zorgeloze en onbetrouwbare overheid die zich ver verwijderd had van de doctrine van een zorgzame overheid uit de eerste dagen en weken na de ramp in 1992. De conclusies van het rapport deden de rest.

De enquêtecommissie leidt uit haar conclusies ingrijpende aanbevelingen af. De aanbevelingen waarmee zij de autoriteiten in de toekomst voor herhaling van fouten en tekortkomingen hoopt te behoeden, weerspiegelen een sterk vertrouwen in centraal crisismanagement. Op tal van punten wil de commissie bij de aanpak van ingewikkelde maatschappelijke vraagstukken naar een bestel dat in het teken staat van centralisatie, hiërarchie en Haagse bevelvoering. Zij spreekt Den Haag, het kabinet, de minister-president en de gehele Kamer daarop aan. Voor de verdere afhandeling van zaken rondom een ramp – zo gezien ongeacht de aard en omvang – wil de commissie voortaan een coördinerend minister zien. Het is het prototype van wat wel bekend staat als de centralisatiereflex. Als de zaken nu maar vanuit een punt geregeld zouden worden, zouden traagheid, bureaucratie en informatie-hiaten tot het verleden behoren.

De voorstellen van de enquêtecommissie staan op gespannen voet met een aantal basiskenmerken van het Nederlandse maatschappelijk-politieke bestel. Tegenover de vier O's van Rosenmöller staan de vier echte c's van het Nederlandse bestel: consensus, coalitiepolitiek, collegiaal bestuur en coöptatie (het binnenboord halen van tegenstanders). Deze vier c's hebben ons land door de jaren heen welvaart en welzijn bezorgd. Zij voeren terug tot historisch bepaalde maatschappelijke en politieke verhoudingen en tot een diepgewortelde weerzin jegens overmacht en meerderheidstyrannie. Wie voor zichzelf de duidelijkheid van een absolute meerderheid claimt, straft zichzelf in dit land van consensus en coalitie genadeloos af. Wie vanuit Den Haag `lagere' overheden wil commanderen, komt in ons binnenlands bestuur bedrogen uit.

De vier c's hebben zich ook in de haarvaten van het politiek-ambtelijke bestel genesteld. Het mondt uit in ambigue politiek-ambtelijke verhoudingen. Natuurlijk is er ook in ons land een hiërarchische relatie tussen de politieke bazen en hun ambtelijke ondergeschikten, maar het doet politieke autoriteiten geen goed als zij zich steeds op het politieke primaat laten voorstaan. Het opspelen van de politiek-ambtelijke bevelsrelatie werkt verlammend en tast hun politieke gezag veeleer aan. De ambiguïteit van de politiek-ambtelijke verhoudingen blijkt ook uit het naast elkaar bestaan van een brede en een beperkte opvatting over de politieke verantwoordelijkheid. Volgens de brede opvatting is de minister verantwoordelijk voor alles wat door zijn ambtenaren wordt gedaan of nagelaten; in de beperkte opvatting wordt hij slechts verantwoordelijk geacht voor ambtelijk handelen waarvan hij had kunnen weten of waarop hij redelijkerwijs invloed had kunnen uitoefenen. De ene keer overheerst de brede opvatting, de andere keer heeft de beperkte visie de overhand.

Ook de lessen van eerdere crises wijzen in een andere richting dan de enquêtecommissie voorstelt. Een zekere mate van centralisatie zal dienstig zijn in de hectische eerste fasen van een crisis. Maar zeker op de langere termijn – de crisis na de crisis – zal centralisatie haar eigen problemen oproepen.

Het opvallende is dat de basiskenmerken van ons bestel tot op de dag van vandaag ook typerend zijn voor de wijze waarop in ons land wordt gereageerd op crises en calamiteiten. Doet zich een crisis voor, dan zetten wij autoriteiten in een collegiaal team bijeen. Dat zijn bovendien eerst en vooral gemeentelijke, niet centrale autoriteiten. Wij kennen bij rampen, die meer dan één gemeente raken, weliswaar een coördinerende burgemeester, maar diens coördinerende taak mag vooral niet verward worden met zeggenschap en bevelvoering. Wanneer een gezagsdrager bij het uitbreken van een crisis schittert door afwezigheid, wordt er alles aan gedaan om hem alsnog bij het collegiale beraad in het crisisteam te betrekken. En het is in onze consensusmaatschappij vast gebruik dat de oppositie het crisisteam bij het bezweren van de moeilijkheden met rust laat.

Natuurlijk leveren deze kenmerken de nodige problemen bij crises en calamiteiten op. Als snel en resoluut besloten moet worden, zal concentratie van bevoegdheden en verantwoordelijkheden heilzaam kunnen werken. Op zo'n moment zijn bevelsrelaties nodig, juist ook in de politiek-ambtelijke verhoudingen. Daarmee wordt immers voorkomen dat in de hectiek van het ogenblik ambtenaren en adviseurs doorschuiven naar de beslissingsposities en verantwoordelijkheden zoekraken. Tenslotte moet erkend worden dat steeds meer druk staat op het klein en lokaal houden van crises en accidenten. Het is onmiskenbaar dat plaatselijk of regionaal onheil vandaag de dag, mede door toedoen van de nationale media en VIP-ramptoeristen, al gauw nationale proporties aanneemt en daarmee tot nationale ramp wordt verklaard. Als Kamerleden zich ter plekke laten zien, moeten de minister en de premier wel volgen.

Maar dit neemt op zijn beurt niet weg dat centralisatie en concentratie allerminst een garantie vormen voor goede crisisbesluitvorming. Het is een misverstand dat besluitvorming in crisissituaties steeds gebaat zou zijn bij de sterke man die zonder omhaal de kritieke beslissingen neemt. Centralisatie en concentratie van macht en bevoegdheden zullen soms doeltreffende resultaten opleveren, maar zij vergroten ook het risico dat het echt goed mis gaat.

Al lange tijd kennen crisisonderzoekers de crisis na de crisis, de ramp na de ramp. De frase is inmiddels ook tot het publiek en de autoriteiten doorgedrongen. Crises en rampen zijn niet langer de korte, hectische episoden die na enkele dagen of weken beëindigd kunnen worden. Het traditionele parool: `back to normal' voldoet niet meer. Crises, rampen en accidenten raken voor langere tijd verankerd in de politieke en maatschappelijke context waarin zij zich in eerste instantie manifesteren.

De hectische crisis laat zich in dit land al niet goed commanderen, controleren en centraliseren. Laat staan dat dit voor de crisis na de crisis, voor jaren voortslepende crises, een verstandige aanpak zou zijn. Bevelen, controle van bovenaf en centralisatie werken hier averechts. Zij leggen een veel te zware druk op het maatschappelijk-politieke bestel en tasten dat in zijn basiskenmerken aan. Niet alle problemen kunnen alleen door en in Den Haag worden aangepakt en opgelost.

Ten eerste geldt dat over een reeks van jaren, zoals ook in de periode 1992-1999 die door het Bijlmerrapport wordt bestreken, zich waarachtig meer crises en calamiteiten hebben voorgedaan dan alleen deze. Twee maanden na de Bijlmerramp stortte een toestel van Martin Air bij Faro neer. We kunnen voor de voorbije zeven jaren nog zovele andere crises, calamiteiten en accidenten noemen: de IRT-crisis en de uitloop daarvan in de enquêtecommissie-Van Traa, Srebrenica (1995), de Hercules-ramp (juli 1996), de Dakota-ramp (september 1996), BSE en de varkenspest, voetbalrellen. Dat zou uitmonden in zeven dagen per week centrale crisisbeheersing vanuit het Haagse bastion.

Ten tweede dient men bij langdurige crises voortdurend alert te zijn op de verschuivingen die zich naar vorm en inhoud zullen voordoen. De eerste dagen van de Bijlmerramp ging het om iets anders dan in de maanden daarna. Jaren nadien gaat de aandacht weer naar geheel andere zaken uit. Het is een illusie dat het zicht op de dynamiek van langdurige crises alleen voorbehouden zou zijn aan het centrale gezag. Het ligt veeleer voor de hand juist ook lokale autoriteiten en groeperingen daarop aan te spreken. Zij zullen immers eerder dan de autoriteiten op afstand merken dat de crisis van toen een andere betekenis heeft gekregen.

Ten derde zijn de gewone beleidsproblemen in Den Haag al ingewikkeld genoeg. Die nopen stuk voor stuk tot voortdurende coördinatie en afstemming met velen in en buiten Den Haag, kenmerken zich door lange doorlooptijden en bureaupolitiek geharrewar. Meer dan ooit geldt dat de alledaagse beleidsproblemen van het ene moment op het andere crisis-waardig kunnen zijn. Ook hier manifesteert zich dan weer de centralisatiereflex. Het wordt zo erg benauwd in de stuurhut. Het Torentje en belendende percelen zullen gauw te klein zijn.

De lessen van de Bijlmerramp – de opeenvolging van crisis-episoden over een lange reeks van jaren – liggen niet bij commanderen, controleren en centraliseren. Waar het om gaat is de afstand tussen de normale politiek-bestuurlijke besluitvorming en het aanpakken van langdurige crises - de crisis na de crisis - te overbruggen. Er moet geen oekaze van de sterke man voor nodig zijn om twee departementen met elkaar over een probleem te laten communiceren. In de politiek-ambtelijke verhoudingen heeft het voor de zoveelste keer stellen van `het politieke primaat' geen enkele zin. Laat men liever de alledaagse communicatie en de daarvoor vereiste spelregels tussen de politieke bazen en de ambtenaren op aanvaardbaar Nederlands peil houden en, zo nodig, nieuwe arrangementen treffen voor de relatie tussen het politieke gezag en onafhankelijk inspecterende inspecties. De autoriteiten in ons land moeten zich rekenschap geven van het feit dat crises en rampen niet afgelopen zijn op het moment dat zij officieel beëindigd worden verklaard. En zij moeten er een eer instellen crises en rampen aan te pakken op het daarvoor passende niveau en op de daartoe meest geëigende plaats.

Een ramp na de ramp in de Bijlmermeer behoeft niet veel groter te worden geschreven dan zij had kunnen zijn. Daarvoor is geen centrale bevelshuishouding nodig. Zo beschouwd vormt het management van hedendaagse en toekomstige crises-van-lange-duur eens te meer de lakmoesproef voor ons politiek-bestuurlijke poldermodel.

Prof.dr. U. Rosenthal, dr. R.A. Boin en prof.dr. P. 't Hart zijn werkzaam bij het departement Bestuurskunde en lid van het Crisis Onderzoek Team Universiteit Leiden.