De vrede na de vrede

Een oorlog eindigt ooit in vrede. Maar naarmate oorlogen steeds meer interne conflicten betreffen, blijken vredesregelingen fragieler. Vredesdeskundigen over het sluiten én het handhaven van de vrede.

De vraag of een vrede eeuwigdurend zal zijn of niet, heeft nog nooit iemand ervan weerhouden om vrede te sluiten (Otto van Bismarck)

TOEN OTTO EDUARD LEOPOLD van Bismarck (1815-1898) in Europa de scepter zwaaide, waren oorlog en vrede inwisselbare begrippen. Nu eens werden de wapens opgepakt, dan weer werd een staakt-het-vuren afgekondigd - afhankelijk van de oorlogsmoeheid en de militaire kracht van de participerende staten. In acht jaar tijd sloot Bismarck drie vredesverdragen, met drie verschillende tegenstanders.

Ook in die tijd waren er winnaars en verliezers, maar de krachtsverschillen waren te klein om de vijand voor lange tijd het zwijgen op te leggen; mede daardoor werd de zwakkere partij altijd bij de vredesonderhandelingen betrokken. Na de Eerste Wereldoorlog besloten de Geallieerden de verliezers (Duitsland, Oostenrijk-Hongarije en het Ottomaanse Rijk) voor het eerst buiten de onderhandelingen te houden; ze mochten alleen hun handtekening onder het Verdrag van Versailles zetten.

Het aantal oorlogen tussen staten is sinds de Tweede Wereldoorlog gedaald. Ook de kans op een derde wereldoorlog wordt gering geacht. Met de introductie van kernwapens is de grote, moderne oorlog riskant geworden, omdat hij tot wederzijdse zelfmoord kan leiden; alles vernietigende wapens hebben – vooralsnog – een remmende werking. Daarnaast heeft ook de oprichting van internationale organisaties zoals de Volkenbond (later: Verenigde Naties), de NAVO, de Wereldbank en het IMF voor terughoudendheid gezorgd.

Polemologen spreken wel van `het paradigma van de wederzijdse afhankelijkheid': naarmate staten in internationaal verband samenwerken om politieke, economische en ecologische problemen op te lossen, neemt de bereidheid tot oorlogvoering af: een beschadiging van de ander betekent ook een beschadiging van jezelf. P. Meerts, adjunct-directeur van Clingendael, het Nederlands instituut voor internationale betrekkingen: ,,Vroeger waren de gevolgen van een inter-statelijk conflict beter te overzien. Als je Beiroet wilde inpikken, pikte je Beiroet in. Dat lukte of het lukte niet. Nu is de kans groot dat je een burgeroorlog met moderne wapens ontketent. Hoe effectiever de wapens, hoe minder effectief een gewelddadig optreden.''

Terwijl het aantal tussen-statelijke oorlogen afneemt, neemt het aantal interne gewapende conflicten, zoals in Algerije, Congo, Oost-Timor, Rwanda en Afghanistan, juist sterk toe. En het einde is volgens de Israëlische militair-historicus M. van Creveld nog lang niet in zicht. ,,Interne conflicten zijn moeilijker te beheersen dan tussen-statelijke oorlogen. Ze zijn ook moeilijker te volgen voor buitenstaanders. Het gaat niet om twee legers die tegen elkaar vechten, maar om verschillende stammen of guerrillabewegingen met hun eigen belangen en eisen. De macht is minder gecentraliseerd, waardoor bestanden vaker worden geschonden - denk maar aan Noord-Ierland. Bovendien is het veelal moeilijk te achterhalen wie als spreekbuis van zo'n groepering fungeert, of hoe groot de machtsbasis is. In de toekomst zal het moeilijker worden om vrede te sluiten, omdat het onderscheid tussen oorlog en vrede steeds verder vervaagt.''

Volgens Meerts van Clingendael neemt dit niet weg dat de Verenigde Naties steeds beter inspelen op het veranderende karakter van oorlog. ,,Vroeger waren er twee opties om een conflict te beëindigen: dwang (door middel van geweld of economische sancties) of diplomatiek overleg. Nu wordt tijdens onderhandelingen pressie uitgeoefend, en in het heetst van de strijd onderhandeld. Dat moet ook wel, want als er meer partijen in het geding zijn, is de kans groter dat een van die partijen de vredesonderhandelingen torpedeert.''

Volgens Meerts, die onderhandelingsles geeft aan Nederlandse diplomaten, is het sluiten van een vredesverdrag ontoereikend bij een intern gewapend conflict. ,,Het gaat in zo'n geval vooral om de vrede ná de vrede'', zegt hij. ,,Twee Zuid-Amerikaanse guerrillabewegingen kunnen zij aan zij vechten tegen een regering, maar de vraag is wat er gebeurt als die regering valt. Zijn ze dan bereid een coalitieregering te vormen, of willen ze beide de macht grijpen? Een goede diplomaat kan juist die onderliggende motieven doorgronden.''

Met een verandering van het begrip `oorlog', krijgt ook het begrip `vrede' een andere inhoud. Tot die slotsom kwam Sadako Ogata, de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen. In haar Van Heuven Goedhart-lezing, vorig jaar in het Haagse Vredespaleis, merkte zij op dat interne conflicten vaak leiden tot een fragiele vrede, die opnieuw oplaaiende conflicten dikwijls niet kan voorkomen. Ogata: ,,In de verdeelde samenleving die ontstaat uit gewelddadige intercommunale conflicten moet wederopbouw er ook op gericht zijn gemeenschappen samen te brengen, concreter en systematischer dan nu het geval is. Wederopbouw moet zelfs een preventieve dimensie hebben.'' Het is wat voormalig secretaris-generaal Boutros Boutros Ghali van de VN post-conflict peace building noemt: het voorkomen van een herháling van conflicten door demilitarisatie, institutionele hervorming, een verbetering van het politiestelsel en toezicht op de naleving van de mensenrechten.

Volgens A. Kersten, bijzonder hoogleraar in de diplomatieke geschiedenis in Leiden, begint bij de Verenigde Naties langzaam het besef door te dringen dat een vredesregeling op zichzelf ontoereikend is in een tijd waarin conflicten moeilijk te begrijpen en te beheersen zijn. Maar de vraag blijft: hoe dan wel? Kersten: ,,Ook Boutros Ghali beseft dat er voor internationale organisaties meer eer valt te behalen aan het oplossen van een conflict, dan het voorkómen ervan. De financiële en menselijke middelen die post-conflict peace building met zich meebrengt, zijn een hoofdstuk op zich.''

Toch lijkt er geen weg terug. Het Amerikaanse Worldwatch-instituut publiceerde afgelopen zondag een studie waaruit blijkt dat de twintigste eeuw de bloedigste eeuw in de menselijke geschiedenis is. Behalve voor voortgaande ontwapening, diplomatieke bemiddeling en consequente vervolging van oorlogsmisdadigers pleit het instituut vooral voor versterking van internationale organisaties als de VN. Niet om vrede op te leggen, maar om oorlog te voorkomen. ,,De belangrijkste voorwaarde voor een vreedzame toekomst is het erkennen en oplossen van de problemen die aan conflicten ten grondslag liggen'', aldus Worldwatch.