`Dat loopt dus wel...'

Het model is heilig. De politiek-bureaucratische polonaise wil nog even doorhossen. Over rampen en feestgedruis.

De sfeer onder de gestaalde kaders is `behoorlijk opgefokt'. Een chef van de verkeerstoren belt met een voorlichter van de luchthaven. De chef: `En dan verder is het zo, maar dat is denk ik wijs om voor je te houden: de man had inderdaad zeer brandbare en ontplofbare toestanden aan b...' De voorlichter heeft aan een half woord genoeg: `Ja, daar praten we niet over, want dat is onze business niet'. De voorlichter weet die zondagavond al een minuut of vijf dat er mensen op de luchthaven rondlopen die informatie `onder de pet' houden. Hij begrijpt het ook. Voor je beurt praten geeft alleen maar `gigantische shit'. `Vanwege die brandende flats.'

Later krijgen ze gelijk in hun verlangen naar vertrouwelijkheid. Er zitten geen `toestanden aan b...', stelt het parlementaire enquêterapport Een beladen vlucht met een slagje om de arm vast. Waarom het volk dan nodeloos op stang jagen?

De Boeing 747 die 4 oktober 1992 in de Bijlmermeer neerstort, is op zich niet meer dan een toestel dat een ramp veroorzaakt. In Rusland valt er om de maand wel een vliegtuig uit de lucht. Dus waarom `opgefokt' op `je stoel zitten' om een `cargo' van niets? Het antwoord is heel simpel. Omdat zelfs in Nederland – waar onheil traditiegetrouw door God wordt verordonneerd – een ramp de lakmoesproef is voor de overheid die conform Romeinen 13 het zwaard niet tevergeefs draagt en zich dus om haar onderdanen moet bekommeren. Omdat ook in Nederland in `crisissituaties de grens tussen een lintje en wachtgeld flinterdun kan zijn', zoals Uri Rosenthal en Arjen Boin het formuleren in Crisis. Oorzaken, gevolgen, kansen.

Het openbaar bestuur ziet dat bij voorkeur anders. Het houdt zich liever bezig met rustig beleid, met een wet of een circulaire, dan met crisisbeheersing. Daarom jaagt Een beladen vlucht, dat nu als paperback in de winkel ligt, het gemandateerde én het dienstbare overheidspersoneel de stuipen op het lijf. Een paar tientjes erbij om het `koopkrachtplaatje' te herstellen of om de snelwegen te verbreden, dat is hun referentiekader. Om een oordeel over de wijze waarop ze met het onverwachte omgaan, zitten ze niet verlegen.

Rampen kun je maar beter achter gesloten deuren het hoofd bieden. De burger krijgt dan tenminste de indruk dat de status quo niet is verstoord en er zich geen `ramp na de ramp' voltrekt. Dat is vooral geboden in de jaren negentig, het decennium waarin de biologische psychiatrie het therapeutisch denken op de knieën heeft gekregen en medelijden met de medemens die `iets tussen de oren' heeft al snel stom is of geld kost. De overheid is dus als de dood dat haar onderdanen, als het echt spannend wordt, aankloppen voor een claim op grond van hun collectieve `wappertje', zoals een WA-polis in assurantiekringen vroeger heette.

Volgens Rosenthal is dat een achterhaalde conceptie. Het verschil tussen ramp en beleid is veel minder groot dan het lijkt. De scheiding tussen een `act of God' en `man-made disasters' is kunstmatig. `Crises worden grootschaliger, complexer en duren langer. (...) De tijd is voorbij dat crisismanagement zich leende voor een gesloten strategie (in kleine kring afhandelen) en zich kon bepalen tot het herstel van de oude situatie', aldus Rosenthal en Boin in Crisis, een bundel van het Crisis Onderzoek Team van de Leidse universiteit, dat in het recente verleden voor de televisie instructieve simulatiespelletjes met overheidsfunctionarissen ensceneerde. Soms met hilarische gevolgen, zoals in die uitzending over een fictieve Kaukasische gijzelingsactie met Bolkestein als minister van Buitenlandse Zaken die door de telefoon eerst een Russische diplomaat afblaft, daarna concessies doet aan de terroristen en vervolgens in de beslotenheid van de `crisisbunker' goedmoedig meedeelt dat hij die toezeggingen morgen weer kan intrekken.

Rosenthal en Boin staan niet alleen. In de Verenigde Staten verschijnen al jaren reeksen studies over overheid, bureaucratie, politiek en `managerial state'. Reinventing government is daar het motto, indachtig de gelijknamige bestseller van de managementgoeroes David Osborne en Ted Gaebler. `Het falen van het openbaar bestuur heeft aangetoond dat de oude modellen van politiek leiderschap inadequaat zijn', stelt politicologe Barbara Kellerman vast in haar recente Reinventing Leadership. Haar studie heeft, zoals vaker aan gene zijde van de oceaan, een hoog maakbaarheidsgehalte. Leiderschap is een kwestie van training en gedrag. Charisma kun je leren. Maar de kern van haar betoog, de overtuiging dat het klassieke onderscheid tussen publiek en privaat bestuur is verdwenen (`reinvented leaders' moeten `leiders zonder grenzen' durven zijn) spoort met die van Rosenthal en Boin. `Het is niet langer voldoende als onze leiders democraten zijn die ons uitnodigen aan het publieke leven deel te nemen via het simpele breekijzer van de stembus', aldus Kellerman.

De staat der Nederlanden is daarop geen uitzondering. Ook hier biedt de theorie van Max Weber geen soelaas meer. Weber ging uit van de hiërarchische verhoudingen in een industriële maatschappij, waar massa en macht voor het eerst een verbond moesten sluiten. Maar dat was honderd jaar geleden. Sinds de jaren zeventig laat de massa zich niet meer statistisch definiëren. Behalve rond het voetbalstadion en op koopzondagen in de Kalverstraat bestaat hét volk niet meer.

Hetzelfde geldt voor hét openbaar bestuur. Dit doet nog steeds wel of het met één druk op de knop kan regeren. Maar 's avonds met een goed glas cognac en een sigaar bij de open haard, weet het wel beter. Dan slaat de schrik toe. Een batterij telefoons waarop het Kremlin jaloers zou zijn, een pentium-gestuurde pc met wereldwijde gsm-connecties, een nog groter CBS met filialen op elke hoek van de straat, videocamera's tot in de wc's: het helpt allemaal weinig. Iedereen blijft zijn eigen gang gaan, zolang de collectieve orde maar intact blijft. Alleen als die, ogenschijnlijk vanaf Mars, wordt verstoord, zouden de telefoons moeten gaan rinkelen. Maar juist dan hebben de autoriteiten, als het hen gaat vervelen, de neiging de hoorn naast de haak te leggen. `Hoe groter en complexer de organisatie, des te moeilijker het is om individuen voor beleidsfouten aansprakelijk te stellen', aldus ex-minister Van Thijn in de bundel De sorry-democratie. De `paradox van gedeelde verantwoordelijkheid', noemt de `prudente Weberiaan' en rechtsfilosoof Mark Bovens dat dilemma. Zo is het volgens hem altijd geweest. De toestand is nu niet ernstiger dan vroeger.

Geen recenter voorbeeld om deze paradoxale, geruststellende puinhoop te illustreren dan de Bijlmerenquête. Voor paranoïa blijkt geen aanleiding, voor samenzweringstheorieën evenmin. Iedereen heeft zijn best gedaan. Niemand heeft zich doelbewust schuldig gemaakt aan subversieve actie of de staat der Nederlanden in gevaar gebracht. Maar juist omdat de ambtenaren en hun politieke managers zo vreselijk te goeder trouw waren, doemt in Een beladen vlucht een bredere diagnose op.

In 1996 stelde de IRT-enquêtecommissie in haar rapport Inzake Opsporing vast, dat er sprake was van een drievoudige crisis: in de normen, het gezag én de organisatie van de staat. `De crisis in de opsporing gaat diep. Zij raakt de legitimiteit van de rechtshandhaving. Het gaat om ernstige problemen binnen een essentieel deel van de democratische rechtsstaat', aldus Van Traa en zijn enquêteurs. `Een complexe crisis', bovendien, die `zich niet leent voor eenvoudige oplossingen'.

Nu wordt opnieuw een drievoudige crisis gesignaleerd. `De overheid reageert vooral en anticipeert nauwelijks'. Ze is volgens Een beladen vlucht `gefragmentariseerd'. En wel op drie niveaus: `een verbrokkeld overheidsoptreden, een verkokerde overheidsorganisatie en een gebrekkige afstemming tussen diverse bestuurslagen'. Met hun ruggen naar elkaar staan de `rampenbestrijdingskoker, luchtvaartkoker, justitiekoker en gezondheidskoker'. Over de schutting kijken is voor de dommen. `Afschuiven van verantwoordelijkheden' (`winkelen' in wetgeving, zoals de auteurs het ook omschrijven) is de bestuurlijke norm. Van hoog tot laag, van executieve organen tot controlerende lichamen.

Deze diagnose vindt haar climax in de passages over het kabinet. Maar liefst tien ministers hebben op hun departement een dikker of dunner `Bijlmerdossier' in de kast staan. Maar toch is het te veel gevraagd om in de loop van zes jaar eens een uurtje bijeen te komen om één brievenbus te openen. `Ze wijzen steeds anderen aan als verantwoordelijk bewindspersoon', aldus de commissie. En de voorzitter van de ministerraad? Die staat erbij en kijkt ernaar. `De gedachte dat Algemene Zaken dat even zou kunnen coördineren, is niet in overeenstemming met de realiteit', meent hij.

Dat is een waar woord. Althans, uit de mond van een leider op zoek naar de nooduitgang. Hij kan zich bovendien beroepen op Rosenthal en Boin. De transnationalisering van crises, het terugtreden van de overheid en het ontbreken van de benodigde kennis heeft de centrale overheid volgens hen beroofd van haar `beslissende rol'. Maar ze voegen er in Crisis iets aan toe waarover de premier liever zwijgt: `Crises vereisen een multidisciplinaire aanpak. Een breed geformuleerd crisisconcept helpt de muren tussen voorheen afzonderlijke disciplines te slechten.' Dat mag misschien geen `coördinatie' heten. Maar dan is er toch altijd nog `dienstbaarheid', een begrip dat keurig spoort met het idioom van de hedendaagse klantenmaatschappij?

Een overheid zonder oogkleppen: zou het er, ondanks de premier, nu dan toch van komen? Het is de vraag. De Bijlmerenquête biedt in elk geval onvoldoende inspiratie. Het eindrapport is een gepasseerd station en een gemiste kans tegelijk.

Een beladen vlucht is een gemiste kans omdat de auteurs zijn teruggeschrokken voor de consequenties van hun verhaal. Het boek schiet zo op twee manieren zijn doel voorbij. Het vertolkt de waarheid van de slachtoffers noch van de autoriteiten en blijft steken in impliciete normen die geen pijn doen. Dat was geen ramp geweest, als Een beladen vlucht messcherp het politiek-bureaucratische complex zou hebben gefileerd. De Bijlmercasus blijft echter in het luchtledige hangen. De lezer kan ruiken dat de afhandeling van de ramp voor méér staat, `pars pro toto' is, maar hij komt er niet achter waar het in de staat nog meer rot. Meijer c.s hadden een ruwe diamant in handen: toeval, belangen, macht, argeloosheid en angst. Wat wil je nog meer voor een `case study' die de vierkante millimeter overstijgt en zo een bredere betekenis krijgt? Nu dat niet is gebeurd, wekt de commissie de indruk dat ze zelf ook slachtoffer is geworden van de bestuurscultuur die Nederland koestert, dat ze zich eveneens heeft laten wegzuigen in het vacuüm dat de laatste kwart eeuw is getrokken. Een beladen vlucht is aldus zelf deel van het probleem gebleven: de vorm is net zo gefragmentariseerd als het thema. De compressie kan hooguit nog worden gevonden in een sleutelroman of reportage, onder de nonchalant zelfverzekerde titel `Dat loopt dus wel...'

Een beladen vlucht is een gepasseerd station omdat de `spindoctors' onmiddellijk zijn teruggevallen op de oude dienstregeling opdat de trein kan doordenderen. Het rapport was nog niet verschenen of zij maakten al overuren. Nog vóór publicatie wist een minister al dat we de `inquisitie' gingen herbeleven. Daarna begon de hergroepering van de overige troepen. De VVD-leider zag zijn kans schoon om een algemenere weerzin tegen de enquête als controlemiddel te uiten. En zijn D66-collega, co-auteur van Inzake opsporing en sindsdien kampioen der `transparantie', maakte meteen wat `verstandige' kanttekeningen bij het gedrag van de commissieleden zelf. Want het moet natuurlijk allemaal wel `glashelder' zijn, aldus de minister van Algemene Zaken, die eerder over zichzelf had vastgesteld dat `even coördineren niet in overeenstemming is met de realiteit'.

Glashelder is in elk geval de reden voor deze razendsnelle ripostes. De regering leeft in twee werelden en kiest het beste uit beide. Enerzijds voelt het openbaar bestuur zich machteloos: meer dan `proces-begeleiding' is voor de uitvoerende macht niet weggelegd, omdat elke maatregel die bij de voordeur wordt genomen, bij de achterdeur al achterhaald kan blijken. Anderzijds moet het openbaar bestuur de schijn ophouden dat het in de cockpit geen rotzooi is, omdat anders de basis voor de belastingheffing erodeert (`no taxation without representation'). Vandaar dat Van Thijn, nadat in De sorry-democratie eerst een bonte parade van bureaucratische bendevorming is langsgekomen, hoopvol vaststelt dat `de risico-aansprakelijkheid (...) primair en uiteindelijk bij de minister berust'. `Want zonder het sluitstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid verstikt onze parlementaire democratie'. Exact dáárom wenden de spindoctors zich nu tot de gemeente, als dominees die hel en verdoemenis prediken in de hoop dat de parochianen het kerkzakje blijven vullen. Daarom proberen de spindoctors Een beladen vlucht nu al de hangar in de rijden. Want daar kan de Bijlmerenquête gesmoord worden in de consensus waarin politiek en ambtelijk Nederland elkaar hebben gevonden. De politieke termen `onduidelijk, onvolledig, ontijdig of onjuist' zijn daarvoor het objectiverende alibi.

Reden tot paniek? Nee. Bureaucratie is een oud verschijnsel, politiek een nog ouder. Reden voor lol? Ook niet. Want als Siamese tweeling hebben politiek en bureaucratie zo'n hoge vlucht genomen dat de onderlinge belangen niet meer uit elkaar te houden zijn. Dat is een algemene trend in de Westerse wereld, maar het heeft ook te maken met het typische karakter van Nederland. Het oude verzuilde bestel is een ideale voedingsbodem gebleken voor een ongemerkte kruisbestuiving tussen politici en bureaucraten. Het oude patronagesysteem heeft weliswaar zijn ideologische veren verloren, maar niet zijn streken.

Binnen de traditionele hiërarchische piramide heeft het publieke domein zichzelf kunnen privatiseren. Sindsdien kloont het door. Gevolg: twee nieuwe circuits. Een formeel circuit met papieren gezagsverhoudingen en een informeel circuit op basis van reële machtsverhoudingen. Het eerste circuit is politiek en dus in zichzelf gesloten. Het tweede circuit is bureaucratisch, regeert via zelfstandige bestuursorganen en heeft aldus zijn invloed kunnen kwadrateren. Nederland wordt nu beheerd door honderden publiek-private clubs, eventueel met `convenanten' gebonden aan een taakopdracht, waaraan het politieke bestuur vooral dienstbaar moet zijn.

Aan de fine tuning van dit systeem wordt al decennia gewerkt. Maatvoering heet dat. Een stoet commissies, werkgroepen en regeringscommissarissen hebben het `systeem', het `netwerk', het `bedrijf' en de `kern' van de bureaucratie inmiddels al geregeld. Sinds een paar jaar is `ondernemingszin' het panacee. De nieuwe ambtenaar moet zijn `verantwoordelijkheid nemen', moet `zelfstandige relaties onderhouden', kortom, moet een `publieke ondernemer' durven zijn. De polder, vroeger bestuurd door een dijkgraaf die het droog moest houden, is een holding geworden met een bv voor elke onderaannemer.

Deze `ondernemende ambtenaar' is een middenstander. Hij past op zijn eigen winkel. Hij vreest zijn collega's in de gang. Hij hangt zijn baas liever niets aan de neus waarvan de gevolgen onduidelijk zijn. Hij is niettemin overtuigd van zijn eigen bekwaamheid. Hij haat zijn `klanten' als ze voor de toonbank beginnen te morren, wordt daarin bevestigd door de houding van zijn chefs en uiteindelijk ook door de politieke commissarissen. Hoe minder zij weten, hoe minder risico-aansprakelijkheid, hoe minder claims op het `wappertje'. Het gevolg is een fobie voor precedenten: ga nooit op één zaak in, want voor je het weet komt er een kudde achteraan.

Democratie is de hegemonie van gekozen amateurs, technocratie de dominantie van gecoöpteerde professionals. Maar tegenwoordig zijn ze twee loten aan dezelfde stam. Afwisselend verschuilen ze zich achter de boom. Loopt alles op rolletjes? Niets aan de hand. Dan houden burger en overheid elkaar, kiekeboe roepend, vrolijk voor de gek. Dan is het gezellig in de polder. Gaat het mis? Dan blijkt dat de burger waar voor zijn geld wil en begint het bestuur te marchanderen met de termijn van het garantiebewijs.

Dan komen de normen op tafel waarvan Inzake opsporing gewag maakte. Dan moet het publieke bestuur ook in deemoedig Nederland met zijn pis bij de dokter komen. Dan blijkt dat de staat zich niet moet laten gelden bij voorspoed, maar eerst en vooral bij tegenspoed. `Samenwerking en consensus doen er alleen toe als de omstandigheden het veroorloven. Bij zwaar weer, blijft de waterscheiding tussen hen die de leiding hebben en zij die dat niet hebben overeind', aldus Barbara Kellerman. Nederland sluit daarvoor liever de ogen, tevreden dat het hasj rokende exportproduct Frau Antje is vervangen door `het poldermodel'.

Maar toch. Vader Drees, ome Joop en vader Kok: proef het verschil. Drees moest een autoritaire vader zijn, aangezien de maatschappij door de oorlog opnieuw in de kinderschoenen stond. Met Den Uyl deed de begrijpende oom zijn intrede, omdat er bemiddeld moest worden tussen burgerij en jong-volwassenen. Het vaderschap van Kok daarentegen is een anachronisme. Hij zegt tegen de kinderen dat ze op eigen benen moeten staan en doet dus, bij liefdesverdriet, zijn studeerkamer achter zich op slot. Inderdaad, de reclamecampagne van Sire tegen afwezige vaders (`wie is die man die hier op zondag het vlees komt snijden') verbeeldt de gezagsverhoudingen in Nederland glashelder. Dat loopt dus wel...

Barbara Kellerman: Reinventing leadership. Making the connection between politics and business. State University of New York Press, 268 blz. ƒ70,60

Theo Meijer, Rob Oudkerk, Theo van den Doel, Marijke Augusteijn-Esser en Tara Oedayraj Singh Varma: Een beladen vlucht. Eindrapport Bijlmer Enquête.

Sdu, 410 blz. ƒ49,50

Uri Rosenthal, Arjen Boin, Marieke Kleiboer en Marc Otten (red.): Crisis. Oorzaken, gevolgen, kansen. Samson (1998), 277 blz. ƒ72,50

Ed van Thijn, Fleur Alink, Pieter van Dijk (e.a.): De sorry-democratie. Recente politieke affaires en de ministeriële verantwoordelijkheid. Van Gennep (1998), 254 blz, ƒ29,90