NAVO is klaar voor nieuwe taken

De Kosovo-crisis is voor de NAVO de bevestiging van haar nieuwe kerntaak van crisisbeheersing buiten het verdragsgebied, meent Jan Hoekema. Bovendien is de trans-Atlantische verhouding beter dan ooit.

Het is nog te vroeg om te speculeren over de precieze gevolgen van de Kosovo-crisis voor de Amerikaans-Europese betrekkingen. Maar het lijkt zeker dat Europa en de VS door dit conflict nauwer met elkaar verbonden zijn geraakt dan ooit tevoren. Immers, het debat over de beste aanpak van de Kosovo-crisis is in feite een discussie over de omvorming van de NAVO tot internationale vredesmacht, buiten het verdragsgebied.

Als, ongeacht de uitkomst van de Kosovo-crisis, Europa in politieke en militaire zin samen met de VS een belangrijke rol heeft gespeeld, en daar lijkt het op, dan zullen ook Amerikaanse conservatieve critici een toontje lager zingen over het Europese `free rider'-schap.

Aan dat soort maatschappijkritiek zullen Kosovo en de daarop volgende exercitie `rethinking NATO' geen einde maken. Wel zou het tijd kunnen zijn voor een herwaardering van Europa's rol op veiligheids- en defensiegebied. Niet voor niets omschreef het Amerikaanse weekblad Time operatie Allied Force als voorbode van een onafhankelijke Europese verdedigingsmacht.

Een dergelijke beeldvorming doet zowel Europa als de VS goed. Maar Europa moet dan ook een werkelijke verdieping van zijn eigen beleid op dat terrein verwezenlijken. Europa moet niet meer, zoals in de jaren '90 herhaaldelijk het geval was, de pretentie hebben Europese problemen op te lossen maar op het moment suprème de Amerikanen de kolen uit het vuur laten halen, zoals in Bosnië.

Aan die verdieping zitten veel heikele kwesties vast, zoals de verhouding tot de NAVO-uitbreiding die, ook als gevolg van Kosovo, politiek nog meer imperatief is geworden dan zij al was. De nog prille en onuitgewerkte Europese ideeën voor een stabiliteitspact dat de Balkan en in feite geheel Midden- en Oost-Europa zal omvatten, is daar een voorbeeld van.

In zo'n pact zal de inkadering van de Balkanregio in bestaande instituties (zoals de EU en de NAVO) aan de orde zijn. Heikel is ook de institutionele vormgeving, hoewel op dat punt met de Frans-Britse plannen van eind vorig jaar een grote kwalitatieve sprong voorwaarts is gemaakt: opheffing van de WEU, de oprichting van een militaire dimensie in de EU, zoveel mogelijk in samenhang met de NAVO. Heikel is verder de formulering van de politieke wil door Europa of, zo men wil, het terzijde stellen van de in veel buitenlands-politieke dossiers zo geliefkoosde nationale stokpaardjes.

Ten slotte kan de vraag worden gesteld wat het prijskaartje is van een meer eendrachtig Europa. De Atlantische Commissie heeft hierover deze week geconcludeerd dat als lidstaten besluiten tot bezuinigen, gelet moet worden zowel op het vermogen van de NAVO om (humanitaire) crisisoperaties uit te voeren als op de lacunes die op dat terrein kunnen ontstaan in het licht van de nieuwe dreiging.

Een tweede les van het dwarsverband tussen Kosovo-NAVO en de verhouding Europa-VS zou kunnen zijn, naast meer `Europa', de noodzaak van een verlengd debat over de legitimering van het NAVO-optreden buiten de klassieke verdedigingstaak die 50 jaar lang de kern van de oude NAVO was. Immers, de internationaal-rechtelijke en internationaal-politieke legitimatie van het NAVO-optreden in Kosovo is aan de dunne kant.

Op zijn minst kunnen daarbij kanttekeningen worden geplaatst. Zowel het internationale recht als de Veiligheidsraad verkeert in een betrekkelijk verwarrende situatie. Dit is niet eenvoudig op te lossen als de VN een sterke rol zou spelen bij de oplossing van het conflict door bijvoorbeeld bemiddeling van de secretaris-generaal of door het internationale beheer van Kosovo via een trustschap of protectoraat.

De vraag moet worden gesteld wanneer en onder welk mandaat de NAVO weer ingrijpt. Critici van het NAVO-optreden als het gaat om een basis in het internationaal recht wijzen terecht op het gevaar van selectiviteit: wel ingrijpen in Kosovo, niet in Afganistan, Afrika et cetera. Wanneer de NAVO en de VN elkaar hier niet in vinden, hebben we een probleem en komt de toch al zo vertroebelde samenwerking in de Veiligheidsraad verder onder druk te staan.

Een politieke oplossing van de Kosovo-crisis en van vergelijkbare humanitaire interventies vereist een volledige betrokkenheid van Rusland. In dat geval kan China – dat zich opmerkelijk stilhoudt over Kosovo – zich van stemming onthouden en is de eenheid min of meer hersteld. Van de VS zal enige terughoudendheid worden verwacht bij internationaal optreden, maar ook meer afstemming bij bijvoorbeeld Irak en minder unilateralisme, zoals de bombardementen in 1998 op Soedan en Afghanistan.

De verleiding overal ter wereld unilateraal op te treden, ongeacht internationaal recht en internationale instituties, speelt de VS parten. De speciale constellatie van de Amerikaanse buitenlandse politiek met haar grote rol voor belangengroepen, lobby's en grote invloed op de buitenlandse (immigratie)factor in de binnenlandse politiek maakt dit nog eens extra gecompliceerd.

Het gezamenlijke lidmaatschap van de NAVO en de Europees-Amerikaanse dialoog in dat kader zijn daarom, voor de voorzienbare toekomst, een constante factor van het hoogste belang, zowel voor Europa als voor de VS. Instituties als de G8 en de Euro-Atlantische politieke dialoog hebben weliswaar betekenis, maar komen in een wereld met zoveel instabiliteit voor Washington nu op het tweede plan. Waar de economische verhoudingen tussen VS en Europa over het algemeen bloeien en steeds intensiever worden, is voor de VS het primaat voor de klassieke veiligheidsvraagstukken onder Clinton hersteld.

Voor de NAVO is Kosovo een onverwachte test voor haar geloofwaardigheid en cohesie. Sneller dan gedacht brengt de NAVO de nieuwe kerntaak van crisisbeheersing, buiten het verdragsgebied, in de praktijk. Discussies over een overbodige organisatie op zoek naar een nieuwe missie zijn verstomd.

De top van Washington heeft zowel voor de Europese dimensie van de NAVO als voor de kerntakendiscussie een flinke sprong voorwaarts opgeleverd, althans op papier. Over de nieuwe kerntaken is de top impliciet duidelijk: de VN hebben een `primaire verantwoordelijkheid' voor internationale vrede en veiligheid. Tegelijkertijd is de nieuwe NAVO klaar voor `nieuwe missies, met inbegrip van conflictvoorkoming en crisisbeheersing'. Het trans-Atlantisch bondgenootschap moet daar dan ook serieus werk van gaan maken.

Jan Hoekema is lid van de Tweede Kamer en maakt deel uit van de D66-fractie. Tevens is hij voorzitter van de Atlantische Commissie.