Miljardenwinst lonkt door aanbesteding

Aannemers beconcurreren elkaar en met zo'n gegeven weet de gemeente Rotterdam wel raad. Een besparing tussen de 15 en 30 procent op de bouwkosten is het resultaat. Dat smaakt het ministerie van Economische Zaken naar meer. Vierde aflevering in een serie over markt en wetten.

In de bouwput elf verdiepingen lager rijden drie shovels af en aan om een berg zand weg te halen. J. Brokking blikt vanuit de Europoint III-toren aan de Rotterdamse haven tevreden naar beneden. De aanleg van de Benelux-metrolijn vordert gestaag. ,,Aanbesteed'', zegt Brokking, hoofd Aanbestedingszaken van de gemeente Rotterdam. ,,Net als ongeveer de helft van onze bouwprojecten.''

De bouw van de Benelux-lijn ging echter niet zonder problemen. De uitvoerder moest vanwege de enorme hoeveelheden water die er ondergronds vrij bleken te komen een extra damwand aanleggen. ,,Dat stond niet in ons bestek, dus daar draaien wij voor op'', zegt Brokking. Maar dan nog levert de aanbesteding de gemeente geld op. De winst ligt al zo'n dertig jaar tussen de 15 en 30 procent. `Winst' in de zin dat het 15 à 30 procent goedkoper is dan wanneer aannemers geen strijd leveren om de opdracht binnen te halen en de afdeling van Brokking simpelweg een aannemer aanwijst.

De successen in Rotterdam zijn ook in Den Haag niet onopgemerkt gebleven. Niet alleen heeft de gemeente het Rotterdamse ingenieursbureau ingeroepen om mee te denken over een oplossing voor de problemen met de Haagse tramtunnel, ook op het ministerie van Economische Zaken kijkt men verlekkerd naar de efficiëncy-winsten die Brokking en de zijnen weten te realiseren.

Reden genoeg voor verantwoordelijk minister Jorritsma om in de tweede MDW-operatie de zegeningen van de Rotterdamse methode aan te prijzen. Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit (MDW) pakt de aanbesteding aan naar Rotterdams model.

Het ministerie wil weten hoe de markt publieke dienstverlening goedkoper en beter kan maken. ,,Ervaringen met aanbesteden tonen aan dat bij een gelijkblijvend niveau van dienstverlening, kostenbesparingen van 10 tot 30 procent worden gehaald'', schrijft de minister enthousiast in de startnotitie MDW-II. En ook met concessieverlening, het delegeren of zelfs afstoten van overheidstaken aan marktpartijen, kan fikse winst behaald worden. De markt kan het blijkbaar goedkoper dan de overheid. Voorzichtig wordt al een schatting gemaakt van de te behalen winst voor het rijk: zes miljard gulden, en dat volgens het slechtste scenario.

Hoewel het de werkgeversorganisatie VNO-NCW was die de problemen rondom slecht functionerende aanbestedingen onder de aandacht van de MDW-werkgroep bracht, is Economische Zaken zelf zich al een tijdje bewust van het probleem. ,,We merken het keer op keer: de overheidsgelieerde bedrijven die naar de markt gebracht worden, zijn veel lucratiever dan wij gedacht hadden'', zegt A. van Bohemen, Hoofd Marktwerking op het ministerie. ,,De veiling van de telecomfrequenties leverde 1,4 miljard op. Wij dachten dat het een fractie van dat bedrag zou zijn. De verkoop van de UNA: 4,5 miljard, terwijl wij het hele bedrijf op 700 miljoen hadden geschat.''

En dus onderzoekt het departement de mogelijkheden om via concessieverlening meer overheidstaken af te stoten. ,,Gevangenissen, politietaken, sociale zekerheid'', somt Van Bohemen op. Maar je kunt ook kleiner denken: waarom ieder jaar bijvoorbeeld je blocnotes en pennen van dezelfde leverancier betrekken? Of, als gemeente, steeds dezelfde aannemer gebruiken voor je woningbouw? ,,Dan weet je zeker dat de prijs ieder jaar omhoog zal gaan'', zegt Brokking van Aanbestedingszaken Rotterdam.

Op het ministerie zelf hebben ze dit jaar via een aanbestedingsprocedure toevallig net weer een nieuw restaurantbedrijf binnen gehaald. Sinds een jaar of tien is de vaste medewerker ,,die niet verder kwam dan een broodje kaas'' vervangen door een professionele cateraar. Iedere paar jaar bepaalt de departementsleiding wie de komende jaren haar ambtenaren van eten mag voorzien. ,,Deze is wel duurder dan de vorige'', zegt een medewerker. ,,Dan zal het voor het ministerie wel goedkoper zijn'', zegt een voorlichter lachend.

En daarmee geven de ambtenaren meteen een van de moeilijkheden aan die de hele aanbestedingsoperatie tekent. Hoe voorkom je dat je door het weggeven van een monopolie de consument benadeelt? Het antwoord op deze vraag ligt in het opstellen van heldere voorwaarden die aan een privatisering verbonden moeten worden. Hét voorbeeld van hoe het niet moet is de verzelfstandiging van het loodswezen. Die markt moest en zou vrijgegeven worden. Het rijk zag toen echter over het hoofd dat er slechts één aanbieder was die interesse had in de markt. En zo zorgde de overheid eigenhandig voor de geboorte van een nagelnieuw monopolie, met alle gevolgen van dien.

Maar, zo redeneert Economische Zaken, al doende leert men. Door het stellen van voorwaarden probeert de overheid de afnemers, de consumenten, een garantie te bieden. Dat kan een prijsgarantie zijn, maar ook een kwaliteitsgarantie of een leveringsgarantie, zoals bij gas, elektriciteit en water. Bij het ministerie realiseren ze zich dat van tevoren niet alles in regeltjes en beperkingen gevat kan worden. Dat zou immers een deel van de potentiële toetreders afstoten en daarmee de marktwerking tegengaan. En daarnaast is het een illusie te denken dat je de werkelijkheid tot in het kleinste detail kunt beschrijven én vertalen in honderd procent sluitende regelgeving.

Maar ook daar is een oplossing voor bedacht: (tijdelijke) toezichthouders. Naast de Nederlandse Mededingingsautoriteit, de algemene toezichthouder, zijn er ook specifieke organen opgericht. Zo heeft de telecommarkt de Opta, de elektriciteitssector heeft de DTe en voor de nog te privatiseren waterbedrijven zal een soortgelijke oplossing worden bedacht. ,,We bepalen bij sommige aanbestedingen alleen het speelveld en geven de aftrap. Naarmate het spel vordert, zal blijken waar de onvolkomendheden zitten en die kan de toezichthouder dan oplossen'', aldus Van Bohemen van Economische Zaken.

In de aanbesteding van bouwprojecten wordt er met verschillende methoden gewerkt. Rotterdam levert, dankzij het eigen ingenieursbureau, een compleet bestek. Er ligt dan een ontwerp en de vraag aan de aannemers die meedingen is wie voor een zo gunstig mogelijke prijs het ontwerp kan bouwen. Eigen inbreng wordt gewaardeerd, maar komt zelden van de grond. Een andere methode is om een minimale opdracht te verschaffen – `bouw een brug over de Maas' – en het aan ingenieurs- en aannemersconsortia over te laten hoe het ontwerp eruit ziet en hoe het kan worden uitgevoerd. Beide methoden worden door de overheid gehanteerd.

Voor de Rotterdammer Brokking is het allemaal ,,logisch'' dat Rotterdam met aanbestedingen zo voordelig uit probeert te zijn. ,,Geen gemeente bouwt zoveel als Rotterdam. Dan ga je vanzelf nadenken hoe je dat op de meest efficiënte manier kunt gaan doen. Gewoon door gebruik te maken van de prikkelingen van de markt dus'', zegt Brokking. ,,Het blijft gemeenschapsgeld waar je mee werkt, daar moet je zorgvuldig mee omgaan. Ik denk dat een rijksambtenaar in Den Haag dat minder voelt, dat is toch nog meer een `ver-van-je-bed-show'. Die mensen zien bijvoorbeeld nooit echt iets terug van de aanleg van de hoge snelheidslijn.''