Kosovo is de lakmoesproef voor de NAVO

Ondanks een identiteitscrisis na de val van de Muur en de oorlog in Joegoslavië bloeit de jarige NAVO als nimmer tevoren. Jonathan Eyal vindt dat het Atlantisch bondgenootschap binnen Europa oppermachtig wordt. De NAVO zal er nog vele jaren de enige veiligheidsstructuur zijn.

Behalve een olie-embargo tegen Joegoslavië en de voorspelbare herbevestiging van de oorlogsdoelen in Kosovo lijkt de NAVO-top van dit weekeinde in Washington niets nieuws te hebben opgeleverd. Maar ondanks de matig succesvolle luchtaanvallen op Joegoslavië bleek de NAVO verrassend gezond: tal van kwesties die de NAVO-lidstaten jarenlang verdeeld hebben gehouden, zijn in Kosovo beslecht en verschaffen het Bondgenootschap een basis waarop het jaren vooruit kan.

Gedurende de jaren '90 worstelde de NAVO met drie fundamentele vraagstukken: haar rol na de Koude Oorlog, de rol van de Europeanen in een toekomstige veiligheidsstructuur, en de interne samenhang van het bondgenootschap. Voor deze existentiële kwesties werden oplossingen gevonden, die echter vaak onbevredigend en te theoretisch waren. Het Bondgenootschap probeerde zich van zijn zuiver militaire rol los te maken met de belofte `stabiliteit te exporteren' naar de vroegere communistische staten van Midden-Europa. Maar de NAVO wist de Midden-Europeanen niet voor de gedachte te winnen dat de geboden stabiliteit in de plaats van een volledig lidmaatschap zou komen. De NAVO trachtte te voorkomen dat in Europa nieuwe scheidslijnen zouden ontstaan. Maar ze zag zich uiteindelijk gedwongen de aansluiting van enkele Balkanlanden af te wijzen, terwijl ze wel Midden-Europese landen opnam die geen onmiddellijke behoefte aan meer veiligheid hadden. Er werden tal van conferenties belegd om vast te stellen wat de Europeanen bij eventuele conflicten zouden kunnen doen, en welke bijdrage er van de Amerikanen zou worden verlangd. Tot een beslissing hierover kwam het echter nooit. Ten slotte beloofde de NAVO alles voor iedereen te zullen zijn, maar wist ze desondanks geen consensus te bereiken over de vraag welke crises ze zelfstandig zou aanpakken en welke ze aan andere instellingen behoorde over te laten. Aanvankelijk keken de NAVO-leiders dus met benepen hart naar hun top in Washington uit: veel van de sinds jaren openstaande kwesties zouden worden geregeld in een pakket afspraken met de voorname titel Nieuw Strategisch Concept. Het pakket werd aangenomen, maar is grotendeels achterhaald: Milosevic heeft de meeste vragen al beantwoord.

Jarenlang hebben de Europeanen (vooral Fransen en Duitsers) de bevoegdheid opgeëist zelf conflicten op te lossen waarbij de veiligheid van hun werelddeel in het geding is, maar waarin de VS niet betrokken willen raken. Europa kon echter niet de politieke wil opbrengen om het voor zo'n structuur benodigde militaire vermogen te financieren en de Amerikanen, die het Europese streven in principe steunden, betwijfelden of het verstandig was. Er werd een compromis gevonden: de Europeanen mochten voor toekomstige operaties Amerikaans materieel lenen. De oorlog in Joegoslavië toont aan dat toekomstige conflicten weliswaar regionaal kunnen zijn maar toch niet geschikt zijn voor een zuiver Europese interventie. Het kenmerkende onderscheid van de Kosovo-crisis is de mate van coördinatie tussen Washington en zijn Europese partners. Nog vele jaren zal de NAVO in Europa de enige veiligheidsstructuur van betekenis zijn.

Een tweede historisch probleem van de NAVO was Frankrijk zelf: het land stapte eind jaren '60 uit het geïntegreerde militaire commando van het Bondgenootschap, en hoewel president Chirac in 1997 heeft geprobeerd de Franse strijdkrachten weer onder dit commando te brengen, hebben de VS geweigerd de politieke prijs te betalen die de Fransen vroegen. De topconferentie in Washington had opnieuw het tafereel voor een dergelijk handgemeen tussen Fransen en Amerikanen kunnen worden, maar de oorlog in Kosovo heeft de Fransen gedwongen zich weer onder NAVO-bevel te schikken, zij het nog niet officieel. Alweer een probleem dat zichzelf heeft opgelost – althans voor het ogenblik.

Het wettige mandaat voor toekomstige NAVO-operaties heeft de leiders van de lidstaten jarenlang beziggehouden. Sommigen betoogden dat de NAVO niet kon optreden zonder formele instemming van de VN-Veiligheidsraad. Maar daarmee zouden in feite Rusland en China het vetorecht over elk optreden van het Bondgenootshap hebben. Maar ook hier verschafte Milosevic de oplossing. Het Bondgenootschap zal het internationaal recht zoveel mogelijk eerbiedigen, maar het zal Rusland geen veto toestaan en kan zelfs opereren zonder een expliciet VN-mandaat. Tegenstanders kunnen hiertegen inbrengen dat de NAVO hiermee het fiat krijgt om als mondiale politiemacht te gaan optreden. Dat lijkt niet waarschijnlijk. Een rol voor de NAVO in het Midden-Oosten of nog verder weg is moeilijk voor te stellen, om de simpele reden dat Amerikanen en Europeanen daarvoor te sterk van mening verschillen. Het enige dat lijkt te zijn gebeurd is dat binnen Europa de NAVO oppermachtig wordt, en dat de Russen alleen zullen mogen meedoen als dat in het bredere veiligheidsbelang van Europa is.

Belangrijker is de ontdekking dat het Bondgenootschap de steun van de publieke opinie in alle lidstaten weet te behouden. Bij de NAVO ging men er aanvankelijk van uit dat een langdurig luchtoffensief politiek niet was vol te houden. Maar het tegenovergestelde gebeurde: naarmate de luchtbombardementen voortduurden nam de publieke steun toe. De meeste regeringen die nu aan de oorlog deelnemen hebben een centrum-linkse signatuur. Dat zij nu leiding geven aan de grootste operatie die de NAVO ooit heeft ondernomen – en dat zij althans voorlopig de volledige steun van hun bevolking genieten – is opvallend.

Is er dus alleen goed nieuws voor de NAVO? Toch niet. Ten eerste verloopt de integratie van de nieuwe leden niet probleemloos. Polen heeft zich, zoals iedereen verwachtte, een solide bondgenoot getoond. Maar de Tsjechische Republiek en Hongarije blijken lastige leden, tot teleurstelling van het NAVO-opperbevel. Vanuit de Tsjechische regering is kritiek op de operatie in Kosovo geleverd, en Hongarije probeert zorgvuldig neutraal te blijven (aanvankelijk weigerde het de toevoer van olie naar Joegoslavië over zijn grondgebied te blokkeren). De twee landen hebben vrijwel geen strijdkrachten en zijn voor het Bondgenootschap van weinig nut. Tegelijkertijd worden de twee Balkanlanden die niets liever willen dan het NAVO-lidmaatschap nog altijd niet toegelaten. Deze situatie plaatst het Bondgenootschap voor fundamentele vragen: de NAVO heeft toestemming gevraagd en gekregen om in het Roemeense en Bulgaarse luchtruim te vliegen. Het Bondgenootschap zal binnenkort ook de mogelijkheid overwegen troepen in deze landen te stationeren, in het bijzonder ter voorbereiding op een mogelijk grondoffensief tegen Joegoslavië. Roemenië en Bulgarije blijven hun medewerking verlenen, maar alleen in ruil voor de belofte dat ze uiteindelijk in de NAVO zullen worden geïntegreerd.

De tweede zwaarwegende kwestie is de toekomstige strategie inzake Joegoslavië. Het Bondgenootschap kan zijn consensus bewaren zolang de oorlog uit luchtaanvallen bestaat, maar zodra het conflict verschuift in de richting van een grondoffensief of een politieke oplossing, kan de eendracht scheuren gaan vertonen. Elke vrede waarbij Kosovo wordt verdeeld of een compromis wordt gesloten inzake de etnisch Albanese vluchtelingen, zal als een nederlaag van de NAVO worden opgevat. En elke stap naar een grondoffensief zal zorgvuldig rekening moeten houden met de uiteenlopende standpunten en militaire paraatheid van diverse deelnemende landen. Maar ook al ontstaat de verleiding genoegen te nemen met minder dan de totale overwinning, de betrokken politieke leiders beseffen dat ze niet kunnen riskeren de NAVO in diskrediet te brengen. Of de politieke moed voor een grondoffensief ooit zal worden opgebracht kunnen ze echter nog geen van allen zeggen. En daarover hulde de topconferentie in Washington zich dan ook in voorspelbaar stilzwijgen. De NAVO heeft één vuurdoop overleefd; als ze de oorlog wint, heeft ze daarmee haar eigen voortbestaan tot ver in de volgende eeuw zeker gesteld.

Jonathan Eyal is verbonden aan het Royal United Services Institute for Defence Studies in Londen.