`Kok trad niet op tegen verkokering'

Opnieuw hekelt een parlementaire enquêtecommissie de oogkleppen van de overheid. ,,De kritiek is in het rapport over de Bijlmerramp te zwaar aangezet'' oordelen hoogleraren bestuurskunde en politicologie. Wel onderschrijven ze de conclusie dat premier Kok meer had moeten coördineren. Daarvoor is zijn ministerie niet te klein. ,,Klein is juist fijn.''

De overheid is verkokerd en gefragmenteerd, concludeert de enquêtecomissie Vliegramp Bijlmermeer, net als eerder andere parlementaire enquêtecommissies. Weliswaar reageerden onmiddelijk na het neerstorten van de El Al-Boeing brandweer en politie adequaat, maar daarna kwam de afwikkeling van de ramp in ambtelijke handen. Overheidsdiensten werkten langs elkaar heen, wachtten op elkaar of deden veiligheidshalve niets. Dus, concludeert de commissie, is de overheid verkokerd en gefragmenteerd.

,,Dat wisten we twintig jaar geleden ook al'', schamperen de politicologen en bestuurskundigen Ph. van Praag, I. Pröpper, M. Bovens en P. Lehning. Maar verkokering mag dan zo oud zijn als de overheid, het doet volgens deze wetenschappers niets af aan de ernst van het probleem.

In feite vergert de verkokering, nu de overheid haar bed regelmatig opschudt. Steeds meer taken worden afgestoten naar lagere overheden of halve overheidsorganen, waardoor de overheid als geheel meer en meer specialiseert, fragmenteert en dus verkokert. ,,Voor de overheid is het een kwestie van balanceren'', stelt politicoloog Van Praag. ,,Enerzijds worden overheidsinstellingen steeds meer op afstand gezet, anderzijds probeert dezelfde overheid greep op zichzelf te houden.''

Balans of niet, de enquêtecommissie heeft te sterk de nadruk op de verkokerde overheid gelegd, vindt bestuurskundige Bovens van de Universiteit Utrecht. ,,Als je de tegels zou lichten van elke andere complexe organisatie, bijvoorbeeld Philips, en je plaatst dat in het harde en langdurige licht van een enquêtecommissie, dan vind je waarschijnlijk dezelfde verkokering en fragmentatie.'' Ambtenaren zijn kennelijk net mensen, elk met zijn eigen `winkeltje' en persoonlijke voorkeuren. Drie mensen kunnen al een organisatie vormen en daarbinnen elkaar flink de voet dwars zetten.

Bovendien wordt het onderzochte probleem, in dit geval de Bijlmerramp, als een geïsoleerd probleem gezien, vervolgt Bovens. ,,Maar wat eventuele andere problemen en prioriteiten waren die op dat moment voor de overheid speelden, neemt de commissie niet mee in haar oordeel.''

Een parlementaire enquêtecommissie onderzoekt per definitie het functioneren van de overheid en komt bijna per definitie tot de conclusie dat de verschillende delen van die organisatie niet met elkaar samenwerken. Zo ook de commissie die de Bijlmerramp onderzocht, net als bijvoorbeeld de enquêtecommissies die de staatssteun voor de RSV-scheepswerf en die de opsporingsmethoden van politie en justitie onderzochten.

,,De commissie-Meijer ziet een organisatie, dus ook de overheid, als een machine. Maar dat is een volstrekt achterhaald beeld'', vindt bestuurskundige Pröpper van de Vrije Universiteit Amsterdam. Vroeger werkten grote organisaties nog als gesmeerde machines die één kant op draaiden, nu laveert de overheid tussen woorden en daden. Of, zoals Pröpper het zegt, ,,tussen slagvaardigheid en ouwehoeren.'' De kritiek van de enquêtecommissie dat instanties langs elkaar heen werken is volgens Pröpper ook positief uit te leggen: ,,Want het betekent dat er tenminste wordt gewerkt.''

Het tegenovergestelde van verkokering is samenhang. Maar samenhangend overheidsbeleid is een mythe, is de overtuiging van bestuurskundige Lehning van de Erasmus Universiteit Rotterdam. ,,Het gaat goed zolang het goed gaat.'' Totdat de overheid stuit op, in de aard der zaak, tegengestelde doelstellingen, zoals bijvoorbeeld milieubescherming en economische groei op elkaar inwerken in het `dossier Schiphol'. ,,Dat heeft niets met verkokering te maken, maar veel meer met het stellen van politieke prioriteiten'', meent Lehning. Misschien is er een grotere samenhang in overheidsbeleid in landen waar de leden van het kabinet allemaal dezelfde politieke kleur hebben, zoals in Groot-Brittannië.

Het verzoenen van tegengestelde beleidsdoelstellingen vergt hetzelfde optreden als het wegnemen van verkokering, menen de bestuurskundigen: coördinatie. ,,Daar heb je een generalist voor nodig'', zegt Lehning. ,,Iemand die min of meer achterover leunend kan reflecteren op een probleem en, wat wij in het jargon noemen, de ijzeren ring van specialisten kan doorbreken.'' In de politiek is die rol volgens Lehning voorbestemd aan fractievoorzitters en premiers.

Aan de coördinatie van de huidige premier heeft het volgens de enquêtecommissie juist zo ontbroken bij de nasleep van de vliegramp. Er gaan stemmen op om in een uitzonderlijk geval als een ramp alle betrokken departementen – en dat waren er volgens Lehning bij de Bijlmerramp op enig moment acht – samen te brengen in een interdepartementaal coördinatie-team. Een slecht voorstel, meent bestuurskundige Pröpper: ,,Dat betekent weer een extra bestuurlijke laag.''

Een andere mogelijkheid is een coördinerend ministerie per probleem aan te wijzen. ,,Waarom?'', vragen de bestuurskundigen zich af. Er is toch al een coördinerend ministerie voor álle kwesties? Dat is het ministerie van Algemene Zaken.

De minister van dat departement, Kok, meent dat zijn ministerie te klein is voor al die grote problemen. ,,Een zwak verweer'', vindt Lehning. ,,Klein is juist goed'', meent Pröpper, ,,daarmee is ook de kans klein op loopgraven-oorlogen tussen verschillende afdelingen die op hetzelfde terrein werken.''