NAVO zoekt houvast in nieuwe wereld

De NAVO viert morgen in Washington dat ze met succes 50 jaar lang oorlog heeft voorkomen. Maar de `oorlog' die nog niet is gewonnen, overschaduwt de top van regeringsleiders en staatshoofden. Het bondgenootschap, dat afstand nam van zijn Koude-Oorlogsverleden en voormalige vijandelijke staten heeft verwelkomd in zijn gelederen, worstelt met haar nieuwe rol. De lessen uit Kosovo moeten nog worden getrokken.

Met een ceremoniële bijeenkomst in het Mellon Auditorium in Washington wordt morgen herdacht dat hier op 4 april 1949 de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) werd opgericht. Maar een viering mag de bijeenkomst in Washington niet heten, dat klinkt te feestelijk. Een plechtige herdenking is het, én een werktop. NAVO-vliegtuigen zullen niet overvliegen en een militaire parade is afgelast.

Kosovo is de schaduw die over de driedaagse top hangt. Alle aanwezigen beseffen maar al te goed dat met de huidige militaire actie tegen Joegoslavië de toekomst en de geloofwaardigheid van de alliantie op het spel staan. `Operatie Allied Force', die zaterdag zijn tweede maand in gaat, is cruciaal voor de betekenis van het bondgenootschap in de 21ste eeuw.

De bedoeling was dat in Washington triomfantelijk het nieuwe, zogeheten strategische concept van de NAVO – waarin doelstelling en taken zijn vervat – ten doop zou worden gehouden. De doop zal zaterdag doorgaan, maar de theorie is inmiddels achterhaald door de praktijk. De echte `nieuwe' NAVO wordt pas geboren als de lessen kunnen worden getrokken uit `Kosovo'.

De eerste aanzetten voor revisie van de NAVO werden al in het begin van de jaren negentig gegeven. Na het uiteenvallen van het Warschaupact zocht de alliantie nieuwe taken: naast zelfverdediging zou het bondgenootschap zich richten op crisissituaties buiten het eigen grondgebied – zoals nu in Kosovo. De veiligheid van de bondgenoten is daarbij niet onmiddellijk in het geding, maar de NAVO verdedigt, in de woorden van de huidige secretaris-generaal, de Spanjaard Javier Solana, ,,morele waarden''.

Hoe anders zag de NAVO er uit in de eerste veertig jaar van haar bestaan. De alliantie werd opgericht als een defensie-organisatie, bedoeld om het `communistische gevaar' uit het Oosten te weerstaan. `Een gewapende aanval tegen een of meer lidstaten zal als een aanval tegen allen worden beschouwd', bepaalt artikel 5 van het oprichtingsverdrag, dat in die eerste decennia centraal stond. Dat was het tijdperk waarin de verhoudingen tussen de twee grote mogendheden werden bepaald door de strategie van de wederzijdse afschrikking: zowel de NAVO als de Sovjet-Unie bewapende zich met steeds meer kernwapens en beide kampen wisten dat de inzet ervan zou neerkomen op zelfdestructie.

`To keep the Americans in, to keep the Russians out and to keep the Germans down.' Zo vatte de toenmalige Britse secretaris-generaal lord Ismay (1952-57) het doel van de NAVO in haar beginperiode samen. Na het uitbreken van de Korea-oorlog in 1950 liep de spanning tussen de VS en de Sovjet-Unie zo hoog op, dat het Westen het taboe van Duitse herbewapening terzijde schoof – maar dan wel binnen een veilige internationale bedding. In 1955 trad Duitsland toe tot de NAVO.

Anno 1999 grijpt de alliantie met haar acties tegen Joegoslavië in in een soeverein land, met een beroep op morele plicht. Dergelijke morele overwegingen golden nog niet toen de Sovjet-Unie in 1956 Hongarije binnentrok en zij in 1968 een einde maakte aan de Praagse lente. Die landen behoorden tot de invloedssfeer van de Sovjet-Unie, de NAVO beperkte zich uitsluitend tot de collectieve defensie van het grondgebied van haar lidstaten.

Hoewel de huidige `oorlog' uniek is in de geschiedenis van het bondgenootschap, waren ook de afgelopen vijftig jaar soms stormachtig. Zoals in 1966 toen generaal De Gaulle Frankrijk terugtrok uit de geïntegreerde militaire structuur van de NAVO uit onvrede over de Amerikaanse dominantie. In allerijl moest het NAVO-hoofdkwartier worden verhuisd van Parijs naar Brussel, waar het werd ondergebracht in een noodgebouw dat nu nog steeds dienst doet. Op de top van Washington zou de oprichting van een nieuw hoofdkwartier moeten worden aangekondigd, maar over de verdeling van de kosten (0,6 miljard gulden) bestaat nog verdeeldheid.

Hoewel `Allied Force' anders doet vermoeden, is de NAVO de afgelopen jaren veranderd van een militaire organisatie in een meer politieke. Met het sluiten van zogeheten `partnerschapsverdragen' met 25 landen in Midden- en Oost-Europa, en met de oprichting van een speciale Rusland- en een Oekraïneraad is de NAVO een permanent vergadercircuit geworden. Zondag, als in Washington alle partners aanschuiven, is er net genoeg tijd voor elk van de ruim veertig staats- en regeringsleiders om een kort woordje te spreken. Zelfs Rusland heeft sinds enkele jaren een permanente ambassadeur bij de NAVO, die geregeld vergadert met zijn collega's – maar die nu even naar Moskou is teruggeroepen in verband met Kosovo. Moskou heeft ook afgezegd voor de voor zaterdag geplande ontmoeting met regeringsleiders. Echt verbroken zijn de contacten echter niet. De zogeheten stichtingsakte, die in 1997 tot stand kwam en die voorziet in een permanente raad waarin Moskou is vertegenwoordigd, heeft Rusland bijvoorbeeld nog niet opgezegd.

De gebeurtenissen in Kosovo maken pijnlijk duidelijk dat bezinning van de NAVO op haar nieuwe strategie alles behalve een louter theoretische exercitie is. Decennia lang was dreigen met geweld voldoende om oorlog te voorkomen, maar bij de Joegoslavische president Miloševic werkte dit niet. Joegoslavië, dat geen deel uitmaakte van het Warschaupact, heeft tijdens de Koude Oorlog dezelfde vijand gehad als de NAVO en het heeft zich goed voorbereid op confrontatie met een grote vijand. Nu de luchtoorlog van de NAVO minder effect heeft dan verwacht, wordt de druk steeds groter om ook grondtroepen in te zetten. Een besluit hierover wordt niet op de top verwacht, maar de dynamiek van regeringsleiders onder elkaar kan leiden tot verrassende resultaten.

De NAVO mag vijftig jaar lang met succes oorlog hebben voorkomen, dat is geen garantie dat de alliantie in die jaren met groter gemak een conflict had beslecht dan nu. De plannen die vroeger door de militairen werden opgesteld en bijgewerkt, zijn immers nooit uitgetest. Een doorgewinterde NAVO-functionaris vindt het daarom te vroeg om nu al met de NAVO af te rekenen. De alliantie is in Kosovo voor de eerste keer eigenmachtig in actie gekomen en dat is volgens hem als de eerste keer de liefde bedrijven: je kunt je er nog zo goed op voorbereiden, het is toch anders dan je had gedacht. Of, om de negentiende-eeuwse oorlogstheoreticus Von Clauswitz te parafraseren: `Een oorlog is simpel maar alles is moeilijk. Het onverwachte gebeurt'.