Stadsprovincie?

DE STADSPROVINCIE is terug. Ondanks de zeperd die deze formule voor de grootstedelijke bestuursproblematiek opliep bij de referenda in Amsterdam en Rotterdam, die als trekkers moesten fungeren. Het regeerakkoord van het tweede kabinet-Kok leek vorig jaar een definitieve streep te zetten onder de gedachte van een stadsprovincie en daarmee ook onder de opstapjes in de zogeheten kaderwetgebieden elders in het land. Het nieuwe kabinet zette zijn kaart op gemeentelijke herindeling en versterking van de bestaande provincies.

Het is niet vrij van ironie dat dit recept in praktijk moet worden gebracht door minister Peper (Binnenlandse Zaken), die zich als burgemeester van Rotterdam juist krachtig heeft ingezet voor de stadsprovincie. Nu gaat hij toch onderzoeken of dit concept soelaas kan bieden voor de regio Haaglanden. Daar is een correctie van gemeentegrenzen ten gunste van Den Haag aanvankelijk stukgelopen op een rechterlijk vonnis. Dit had betrekking op een juridische spitsvondigheid, het gebrek aan inspraak van de ondernemingsraden van lokale ambtenaren.

Dit vonnis heeft nogal wat ophef veroorzaakt, maar het betrof op de keper beschouwd slechts een mineure kwestie: een regiefoutje tussen gemeentelijke en provinciale inspraak. Op zichzelf deed het weinig toe of af aan het sterke verzet van de randgemeenten van Den Haag tegen de grenscorrecties, maar lastig was het wel. Herstellen was eenvoudig, maar bracht vertraging mee. Het leek daarom praktischer dat de minister van Binnenlandse Zaken de hele herindeling direct voor zijn rekening zou nemen.

PEPER HEEFT vrij snel na zijn aantreden een fikse beleidsnota gewijd aan gemeentelijke herindeling. Daarin dringt hij aan op ,,een hoger bestuurlijk tempo'' en een ,,efficiënte en slagvaardige procedure''. De bewindsman valt er met name over dat nog steeds meer dan de helft van de gemeenten minder dan 18.000 inwoners heeft. Dat is niet voldoende voor de ,,robuuste omvang'' die hem voor ogen staat. Gespierde taal, maar wat is nu eigenlijk de betekenis? De omvang van gemeenten, waarop Peper zich fixeert, is volgens bestuurskundigen helemaal niet zo relevant.

In elk geval zit het probleem van de bestuurlijke organisatie niet zozeer in een te kleine omvang van plattelandsgemeenten als wel in de grootstedelijke gebieden waar het huidige constitutionele beleid spaak loopt. Dat lost Peper niet op met herindelingen op het platteland. Deze operatie vergt trouwens op zichzelf de nodige zorgvuldigheid. Peper doet nogal gemakkelijk over correcties in de orde van tien of vijftien procent, maar deze betekenen voor de betrokken gemeenten vaak een majeure aanslag die de weg naar de rechter wijst. En ,,dejuridisering'' is nu net een voorname doelstelling van dit kabinet.

De provincie dan? Daarover kraakte Peper, nota bene vlak voor de Statenverkiezingen van maart, zelf al de nodige harde noten. Niet ten onrechte. Het is niet alleen een kwestie van de teleurstellende opkomstcijfers voor de Statenverkiezingen of de kwakkelende politieke cultuur van de Staten. En zelfs niet van de afspiegelingsgedachte die nu ook weer de collegevorming heeft gekenmerkt. De kracht van de provincie – en de Statenleden – ligt op het platteland, bij de bestrijding van muskusratten zoals de publicist Bordewijk het onlangs omschreef. De echte bestuurlijke pijn zit bij de grote steden.

Het regeerakkoord spreekt met dubbele tong – om Karl May aan te halen. Het denkt de provincie de rol toe van een ,,modern en sterk middenbestuur'' en stelt tegelijkertijd een aparte bewindspersoon in voor grotestedenbeleid. Dat impliceert een apart lijntje van die steden naar de regering – buiten het middenbestuur om. Het is dan niet zo gek van Peper om te bezien of een stadsprovincie voor Den Haag uitkomst kan bieden.

DIT HEEFT WEL consequenties. Misschien nog niet direct voor Rotterdam en Amsterdam, waar de nasleep van de mislukte referenda zich nog wel even doet voelen. Toch blijft ook daar de vraag hoe het democratisch gat in de bestuurlijke samenwerking kan worden gedicht. Neem ook eens Twente, waar de stadsprovincie als ,,een te zwaar middel'' wordt afgewezen in het wetsvoorstel voor de fusie van Enschede en Hengelo, tégen de zin van deze laatste gemeente en terwijl Almelo er bij wil maar niet mag.

De geest van Thorbecke wordt graag ingeroepen tegen modernistische bestuursvormen als de stadsprovincie. Maar de geestelijke vader van de klassieke driedeling in het binnenlandse bestuur heeft ook niet kunnen bevroeden dat allerlei moderne overheidstaken zoals politie, arbeidsbemiddeling of jeugdzorg buiten zijn driedeling om zouden worden ondergebracht bij zogeheten functionele bestuursorganen, elk met hun eigen regio-indeling.

Dit probleem wordt steeds maar weer omzeild. Gespecialiseerde organen zijn ongetwijfeld deskundig, maar zij zorgen voor een enorme bestuurlijke drukte. Een ,,gekte'' is het zelfs genoemd door voorgangers van Peper. Het belangrijkste manco is dat de regiobesturen het moeten stellen zonder directe democratische legitimatie. De burger heeft recht op een meer toegankelijk en overzichtelijk bestel. Of het nu via de stadsprovincie gaat of via herindeling of wat Peper verder verzint: dát is het eigenlijke doel van elke reorganisatie van het binnenlandse bestuur.