Ons kent ons niet meer in de nationale luchtvaart

Het eindrapport van de parlementaire enquêtecommissie Bijlmerramp, dat volgende week verschijnt, zal vermoedelijk kritisch zijn over de rol van de Rijksluchtvaartdienst, ook wel de laatste ambtelijke `staat in de staat' genoemd.

Ooit was er een tijd dat het personeel van de Rijksluchtvaartdienst (RLD) uitkeek naar de parlementaire enquête over de Bijlmerramp. Kregen ze eindelijk eens de gelegenheid om al die indianenverhalen uit de wereld te helpen. Om te laten zien dat het onderzoek naar de ramp met de Israelische Boeing 747, nu ruim zes jaar geleden, keurig volgens de regels was uitgevoerd. Om te onderstrepen dat er ook internationaal veel waardering is voor de RLD.

Een grotere teleurstelling was nauwelijks denkbaar.

De parlementaire enquête en alle ophef die haar vergezelde, spreidde een deken van argwaan en minachting over de RLD. Voormalig directeur-generaal Weck werd bijkans publiekelijk weggehoond door de commissie. Op het herdenkingsmonument in de Bijlmermeer verschenen foto's met teksten over `moordenaars van de RLD'. En Henk Wolleswinkel, de toenmalige vooronderzoeker naar de El Al-crash, was na zijn verhoor zó teleurgesteld, dat hij het zelfs nodig achtte een open brief te schrijven waarin hij bitter constateerde dat aan zijn verwachting ,,dat door een gedegen onderzoek (..) een samenhangend totaalbeeld zou ontstaan.'' door de commissie niet was voldaan.

Dat totaalbeeld zou nog wel eens pijnlijk kunnen uitvallen. Zelfs de verantwoordelijke ministers van Verkeer en Waterstaat waren in hun openbare verhoren niet louter positief over `hun' dienst. ,,Een wat elitaire organisatie'', kenschetste oud-minister Maij-Weggen de RLD. Een ,,techneutenclub'', zei haar opvolgster Jorritsma. En als de toon van de enquêtecommissieleden in de openbare verhoren als voorteken mag worden beschouwd, valt voor de dienst te vrezen dat in de eindrapportage de vloer zal worden aangeveegd met de RLD. Uit kringen rond de commissie valt te beluisteren dat er waarschijnlijk kritische kanttekeningen zullen worden geplaatst bij het technisch onderzoek naar de crash. Dat er het verwijt zal komen van ambtelijk verkokerd denken. En dat er een beeld zal oprijzen dat de buitenwereld al lang van de RLD heeft: een gesloten bolwerk van arrogante lieden die zich niet te veel gelegen laten liggen aan de politieke leiding en onder één hoedje spelen met de luchtvaartmaatschappijen. Hangende de uitkomsten van de enquête wil geen enkele RLD'er inhoudelijk over de eigen dienst praten. Maar een betrokkene geeft wel toe: ,,We houden ons hart vast''. De RLD, die lange tijd met een betrekkelijk laag profiel opereerde, kreeg begin jaren negentig te maken met een omvangrijke reorganisatie. Twee van de belangrijkste drie afdelingen werden afgestoten. De Rijksluchtvaartschool in Eelde, die verkeersvliegers aflevert, ging voor een appel en een ei (één gulden) naar de KLM. En de luchtverkeersleiding werd verzelfstandigd, vooral om de salarissen van werknemers verder te kunnen laten stijgen dan de gebruikelijk is bij de rijksoverheid. Als belangrijkste en meest bekende afdeling bleef de luchtvaartinspectie over, met een aantal onderafdelingen als vliegzaken (toezicht op veiligheid van het vliegen zelf), vliegtuigonderhoud en productie (toezicht op veiligheid van de toestellen), luchtwaardigheid en luchtvaartterreinen. Beleidskwesties, zoals het afsluiten van luchtvaartverdragen, worden in Den Haag ontwikkeld. Midden in dat reorganisatieproces kwam de Bijlmerramp op een ongelukkig moment. Vanaf 1993 zouden ongevallen worden onderzocht door de onafhankelijke Raad van de Luchtvaart, maar op 4 oktober 1992 lag die taak wettelijk nog bij de RLD. Halverwege dat proces moest RLD vooronderzoeker Wolleswinkel zijn dossiers overgeven, wat ook intern met de nodige strubbelingen gepaard ging. De latere vooronderzoeker Groenendijk van de Raad voor de Luchtvaart erkende voor de commissie-Hoekstra (die in 1998 de gang van zaken rond de vrachtbrieven van de El Al-Boeing bekeek) dat hij werd geconfronteerd met een RLD die zijn taken liever niet uit handen gaf. Daar kwam bij dat er, onder meer vanuit de media, veel kritiek was op het gebrek aan openheid van de dienst. Hoogleraar lucht- en ruimterecht aan de Leidse universiteit P. Mendes de Leon: ,,Ze hebben de laatste jaren erg veel in één keer op hun bordje gehad en dat pr-technisch niet even handig gespeeld. Toch is er internationaal veel waardering voor de RLD, ze hebben wel degelijk weten te scoren met deskundigheid en nieuwe ideëen.'' C. Munk, directeur van de luchthaven Teuge, ziet het ook genuanceerd: ,,Net als andere overheidsdiensten heeft de RLD plannen om efficiënter te werken, alleen komt de noodzakelijke verandering wat trager op gang.''

Om die ontwikkeling te versnellen werd in 1990 J.W. Weck als directeur-generaal naar de RLD gehaald. Weck, afkomstig van Economische Zaken, moest de dienst toegangkelijker maken. ,,Hij heeft de zaak inderdaad opengegooid'', constateert B. Baksteen, voorzitter van het Platform voor de Nederlandse luchtvaart. ,,De operationele RLD'ers luisteren nu meer naar de praktijk.'' Zelfs J. Fransen, luchtvaartspecialist van de stichting Natuur en Milieu en een van de grootste kritikasters van de RLD geeft toe dat ,,er inderdaad wel wat veranderd is.'' Hij heeft ettelijke malen per jaar regulier overleg met de dienst en noemt het vooral een stap voorwaarts dat er meer mensen van buiten zijn aangetrokken. ,,Daardoor is die complete personele unie met Schiphol en de KLM in ieder geval wat doorbroken.'' Fransen vindt echter dat de RLD nog erg ,,op het kompas van de luchtvaartwereld blijft varen''. Hij wijst op een ander punt waarmee de dienst de afgelopen jaren veelvuldig in de publiciteit kwam: de uitbreidingsplannen van Schiphol. Meerdere malen werd de RLD in deze kwestie beschuldigd te veel aan de kant van de luchtvaartsector te staan en zelfs onderzoekscijfers te manipuleren. Het is, volgens Fransen, allemaal gevolg van een in zichzelf gekeerde dienst. ,,Ik vind het nog steeds onwaarschijnlijk hoe ongevoelig ze zijn voor maatschappelijke signalen van buitenaf.''

De opstelling van de RLD bij de Bijlmerramp staat volgens velen symbool voor die ongevoeligheid. De arrogante manier waarop de gesloten technicus Wolleswinkel (Baksteen: ,,Wel goed, maar weinig flexibel'') destijds het publiek tegemoet trad heeft de RLD geen goed gedaan. Volgens Fransen is dat typerend voor de manier waarop er lange tijd binnen de dienst is gedacht: ,,Ze willen eigenlijk helemaal niet dat mensen van buiten zich met hun werk bemoeien, of dat nou de milieubeweging, de politiek of de pers is.''

Maar tegenwoordig uiten zelfs topfunctionarissen binnen de luchtvaartwereld hardop kritiek op de dienst. Zo liet Schiphol-directeur G. Cerfontaine zich tijdens de Bijlmerenquête ontvallen dat de RLD ,,onvoldoende gefunctioneerd'' had. En schetste B. Groenendijk, vooronderzoeker van de Raad voor de Luchtvaart, tegenover de commissie-Hoekstra de dienst ten tijde van de Bijlmerramp als een ambtelijk apparaat ,,dat niet bepaald van mening was dat aan iedereen en te allen tijde verantwoording moest worden afgelegd.'' De kleineluchtvaartbedrijven, die zich al jaren miskend en gediscrimineerd voelen, hebben zeer uitgesproken kritiek op de RLD. ,,Terwijl de grote luchtvaart jaar op jaar is gegroeid, bleef het aantal vliegbewegingen van de kleine ondernemers de afgelopen twintig jaar bevroren. De RLD probeert ons de nek om te draaien'', zegt voorzitter M. Duyvestein van de Vereniging van Nederlandse Luchtvaartondernemingen (VNLO). Hij ziet een kongsi tussen de RLD en de grote maatschappijen en somt een aantal incidenten op waarbij de RLD de KLM met fluwelen handschoenen zou hebben aangepakt.

Dat er bij de RLD iets moet veranderen, is op het ministerie van Verkeer en Waterstaat inmiddels ook doorgedrongen. De secretaris-generaal van het departement, R. Pans, erkende in augustus vorig jaar in het personeelsblad Transponder dat de RLD ,,er onvoldoende in geslaagd is een positief imago neer te zetten''. Transparantie is bij Pans de oplossing, met de aantekening dat het allemaal nog niet op rolletjes loopt: ,,Ik zie bij de RLD een hele sterke drive om te verbeteren, maar om nou te zeggen dat we de koers al te pakken hebben, nee.'' Verantwoordelijk minister T. Netelenbos (PvdA) kondigde bij haar aantreden aan de dienst te willen ,,ontvlechten''. Naast de inspectietaken is een aparte `programmadirectie' in het leven geroepen die zich moet bezighouden met het beleid rondom de toekomst van de luchtvaart in Nederland. Mooie voornemens, volgens Fransen van Natuur en Milieu, maar alleen effectief als de minister een grondige personele schoonmaak houdt bij de RLD. ,,Het klinkt hard, maar de diehards moeten eruit. Vooral de mensen die de nauwe banden hebben met de luchtvaartsector. Zolang je apparaat niet wil meewerken, blijf je zitten met een probleem.''

Fransen kijkt met grote scepsis naar ,,papieren uitlatingen'' van Pans over de ambitie van de RLD om, zoals de secretaris-generaal dat noemt, ,,maximaal en optimaal'' in te spelen op ,,de terechte eisen ten opzichte van milieu''. Met ingehouden ergernis vertelt hij over de huidige discussie over uitbreiding van het aantal vluchten op Schiphol. Daaruit blijkt volgens hem keer op keer dat de dienst als het er op aan komt niet voor het milieu kiest, maar voor de belangen van de luchtvaartindustrie. Fransen geeft een voorbeeld: ,,Na jaren van discussie heeft de RLD nota bene zelf voor de Raad van State moeten toegeven dat het onterecht is dat we in Nederland vliegtuigen die minder dan 65 decibel lawaai maken niet meetellen in de geluidsoverlast. Dus je zou denken dat ze daar nu rekening mee gaan houden. Maar nee hoor, ze kondigen gewoon doodleuk maar weer `ns een onderzoek aan. Het is werkelijk om gek van te worden.''

Die houding komt voort uit de spagaat waarin de RLD zich per definitie lijkt te bevinden. De dienst is nu eenmaal tegelijkertijd behartiger èn controleur van belangen in de luchtvaartsector. ,,Nergens in de luchtvaartwet is beschreven waar de RLD nou eigenlijk voor staat'', zegt Mendes de Leon. ,,Voor belangenbehartigen of voor controleren? Het is logisch dat haar werknemers dan niet weten waar ze eigenlijk aan toe zijn. Andere nationale luchtvaartwetten zijn veel duidelijker. Je zou je bijvoorbeeld kunnen voorstellen dat milieu, om belangenconflicten te voorkomen, onder de minister van VROM valt en niet, zoals nu, onder Verkeer en Waterstaat.''

Maar is een mengeling van belangen eigenlijk wel te voorkomen in het kleine Nederlandse luchtvaartwereldje waar iedereen elkaar kent? Talrijk zijn de verhalen van RLD'ers die in een ver buitenland voor de KLM landingsrechten probeerden binnen te halen terwijl ze diezelfde dag de luchtwaardigheid van de KLM-toestellen moest inspecteren. Het feit dat RLD-personeel jarenlang de mogelijkheid had om met fikse kortingen per KLM te vliegen, illustreert de nauwe band tussen bedrijf en controleur. En niemand keek vreemd op toen de toenmalige hoogste ambtelijke baas van Verkeer en Waterstaat, Hans Smits, president-directeur van Schiphol werd.

,,Waar het economisch belang het grootst is, hangt men het oor na'', zegt directeur Munk van luchthaven Teuge. Hij vraagt zich af of Nederland de RLD ,,in zijn huidige grote vorm'' nog moet handhaven nu allerlei EU-regelgeving en normeringen de speelruimte van de dienst inperken. ,,We tuigen de RLD zo groot op alsof het hier Engeland, Duitsland of Frankrijk is.'' Misschien is het een idee, oppert Munk, om RLD-taken over te hevelen naar het buitenland. ,,Dan ben je in één klap ook af van die vermeende vriendjespolitiek.''

Ook Fransen bepleit een rigoureuze aanpak. ,,Ik zie geen enkele reden om de luchtvaartsector haar aparte positie te laten behouden. We willen in Nederland toch zo graag met een integraal vervoersbeleid alle mobiliteit op elkaar afstemmen? Gewoon opsplitsen die RLD en onderbrengen bij andere directoraten, zou ik zeggen.''

Hoe dan ook, minister Netelenbos zal de eindconclusies van de enquêtecommissie vermoedelijk gebruiken om het reorganisatieproces te versnellen. De zware tijden voor de `techneutenclub' zijn nog niet voorbij.