Soms kan een crisis louterend werken

De recente crisis in de Europese Commissie kan ertoe leiden dat Parlement en Commissie minder afhankelijk worden van de lidstaten, meent W.T. Eijsbouts.

Als een bliksemflits verlicht de crisis rond de Europese Commissie, naar een beeld van de historicus Geyl, het schemerige stelsel van de Europese Unie. Dan blijkt dit ineens eenvoudig. De politieke hoofdas loopt tussen zijn twee vertegenwoordigende lichamen: Europese Raad en Europees Parlement. De Europese Raad (de vergadering van regeringsleiders) vertegenwoordigt de lidstaten in hun gezamenlijkheid. Het Parlement vertegenwoordigt de inwoners van de lidstaten.

Terecht schreef oud-commissaris Andriessen dat het Europese Parlement in de huidige crisis grote kansen heeft laten liggen (NRC Handelsblad, 30 maart). Maar zijn conclusie dat alles de schuld is van de hybride institutionele verhoudingen, deel ik niet. Integendeel. Komende week komt het Parlement in zitting bijeen. In het zicht van hun verkiezingen kunnen de parlementariërs het initiatief weer naar zich toe trekken. Dan kunnen ze ook bewijzen dat de Unie in de grond eenvoudig in elkaar zit, zij het niet volgens het boekje van de verdragen.

Vroeger leerden we dat de Europese Commissie later de regering van de Unie wordt. Dat is niet waar. Het feit dat de commissarissen formeel onafhankelijk zijn, veroordeelt de Commissie tot een onpolitieke status. Dat ze benoemd worden door de lidstaten maakt een programmatische regeringseenheid bovendien onmogelijk.

Waartoe dient dan die verantwoordelijkheid van de Commissie aan het Parlement, kan men zich (met Andriessen) afvragen. Tot dusver zijn Commissie en Parlement in de greep van de nationale regeringen. De huidige crisis heeft de tussen Parlement en Commissie sluimerende verantwoordingsrelatie doen ontwaken, die beide minder afhankelijk kan maken van de lidstaten. Dat de Commissie de verliezer was en het Parlement de winnaar, is niet waar: beide kunnen erop vooruitgaan, ook al is de politieke toekomst alleen aan het Parlement.

Andriessen schreef dat het Parlement zich minder op de Commissie en meer op de Raad van Ministers (vakministers uit de lidstaten die op hun terrein Brusselse regelgeving uitbroeden) moet gaan richten. Al sinds de jaren zeventig heeft het Parlement daarbij een steeds grotere voet tussen de deur gekregen. Maar het resultaat valt tegen.

Eerst is het Parlement met de Raad `begrotingsautoriteit' geworden. In die rol heeft het de Unie wel opgezadeld met allerlei goedbedoelde (en fraudegevoelige) subsidiepotten, maar van de gigantische post landbouwuitgaven (50 procent van het geheel) moest het afblijven.

Sinds de verdragen van Maastricht en Amsterdam onderhandelt het Parlement ook over de regelgeving uit Brussel met ambtenaren van de Raad, volgens de zogenoemde `medebeslissingsprocedure'. Nu is er aan het specialistische regelwerk in Brussel al betrekkelijk weinig eer te behalen, maar erger is dat deze procedure de parlementariërs dwingt tot onderhandelingen in de beroemde `achterkamers', daarbij hun publieke status verloochenend.

In de boekjes wordt de Raad van Ministers beschouwd als de vertegenwoordiger van de lidstaten. Dit is juridisch waar, want de leden kunnen de lidstaten binden. Maar feitelijk is de Raad belangenbehartiger van de verschillende afzonderlijke nationale vakdepartementen. Brussel bevrijdt die ministers en hun ambtenaren van de bemoeienis van het parlement en de collega's in hun kabinet thuis.

Politieke vertegenwoordiging, het vinden en behartigen van een algemeen gezichtspunt en belang, daarin zijn deze specialisten niet zo sterk. Door zich op op hen te fixeren vergeet het Parlement zijn eigen vertegenwoordigende roeping.

Naast Europese Commissie en Raad van Ministers is er in de boekjes nauwelijks plaatsgemaakt voor de `Europese Raad', de vergadering van regeringsleiders die een paar keer per jaar op wisselende plaatsen en met veel tamtam een `Europese top' belegt.

Deze Europese Raad is een succes. Elk groot besluit van de Unie in de laatste decennia, van de invoering van de directe verkiezingen van het EP tot de uitbreidingsbesluiten, de verdragswijzigingen en de invoering van de euro komt van hem. Zonder deze Europese Raad had de Unie de omwentelingen na 1989 niet kunnen verwerken. Hier zijn de generalisten aan het werk. Zij vertegenwoordigen de lidstaten in hun (betrekkelijke maar zekere) gezamenlijkheid.

Nederlandse gezagsdragers en deskundigen vertrouwen die Europese top niet. In november '89 viel de Berlijnse Muur. Europa schudde op zijn grondvesten. President Mitterrand, voorzitter van de Unie, belegde direct een extra bijeenkomst op zaterdag. Maar premier Lubbers mokte dat het een gastronomisch uitje was en zonde van zijn vrije zaterdagmiddag.

In Nederland kijken we te zuiver juridisch naar de instellingen van de Unie en daarom zijn we blind voor die Europese Raad met zijn geringe bevoegdheden. We zien niet hoe zijn politieke status hem ver uittilt boven de regels. Hoe hij zijn functie van politiek vertegenwoordiger benut op een manier waarvan het Parlement veel kan leren.

Volgens Harry van Wijnen is aan de recente benoeming van Prodi geen democratie te pas gekomen (NRC Handelsblad, 30 maart). Dat is niet waar, als democratie gaat over vertegenwoordiging. Evenmin is het waar als democratie gaat over openbaarheid. Alles wat op de Europese topconferenties gebeurt is voor iedereen zichtbaar en voor wie wil analyseren begrijpelijk, spannend zelfs: welke landen doen mee aan de munt? Komt Turkije bij de Unie? Krijgt Zalm zijn geld terug? Wie wordt voorzitter van de Commissie?

Vooral is het niet waar dat de Europese Raad ongrijpbaar zou zijn voor het Europese Parlement. Het Parlement kan de benoeming van de Commissie (door de Europese Raad) blokkeren, het kan instemming weigeren met belangrijke verdragen en met uitbreiding van de Unie. Dat zijn geen kleinigheden.

Dat het Parlement het er tot dusver bij heeft laten zitten is wat anders. In de aanloop naar de toetreding van Finland, Oostenrijk en Zweden dreigde het met een veto als geen ernst werd gemaakt met verbetering van de besluitvorming. Er kwam geen verandering en toch geen veto. De benoeming van Santer tot commissievoorzitter en daarna die van de Commissie als geheel riepen elk de terechte woede op van de Parlementsleden, maar van de beloofde veto's kwam het weer niet.

Plotseling, drie weken geleden, moesten de lidstaten het aftreden slikken van de Commissarissen, hun protégés. Tot ieders verrassing reageerden ze scherp: in Berlijn kwam de Europese Raad voor de dag met de benoeming van Prodi, met de landbouwhervorming en met financiële afspraken. Maar in het licht van het bovenstaande is deze plotselinge daadkracht niet zo gek. De regeringsleiders moesten laten zien wie de baas is.

Het Parlement weet nu ook wat het te doen staat. Door de bureaucratische sluiers van Commissie en Ministerraad heen moet het zich richten op deze Europese Raad. De `Wijzen' zijn inmiddels het apparaat van de Commissie aan het doorlichten. Hun rapport zal niet mals zijn: de Commissie moet grondig gereorganiseerd. Volgende week zullen de lidstaten met die hervorming beginnen, nog voordat het rapport is verschenen. Dat is kleinerend voor het Parlement en kan worden verijdeld. Het Parlement kan zelf de nieuwe Commissievoorzitter direct onder toezicht stellen door expliciete voorwaarden af te dwingen bij de goedkeuring van diens benoeming. Die voorzitter, Prodi, heeft zijn verantwoordelijkheid tegenover het Parlement de komende jaren hard nodig om te kunnen ingrijpen in de taaie Brusselse nomenklatura.

De Europese Raad is beter af met een sterke tegenspeler. Dat kan alleen het Parlement zelf de Raad duidelijk maken. Een scherpe krachtmeting is overigens ook voor de parlementariërs de beste weg om corruptie en nepotisme in eigen gelederen aan te pakken en om de onvermijdelijke halve garen in hun midden het hoogste woord te benemen.

Uiteindelijk moet het Parlement, naar het voorbeeld van de Europese Raad, zich aan zijn vertegenwoordigende taak optrekken tot ver boven zijn beperkte bevoegdheden. De komende verkiezingen voor het Europees Parlement vormen een niet te missen kans voor de parlementariërs en voor de burgers van Europa die zij vertegenwoordigen.

W.T. Eijsbouts is jurist aan de Universiteit van Amsterdam en directeur van het G.K. van Hogendorpcentrum voor Europese constitutionele studies aldaar.