Israel moet regeling treffen voor Jeruzalem

Onder de kop `EU noemt Jeruzalem een apart gebied', maakte deze krant op 11 maart melding van het feit dat de Europese Unie Jeruzalem voortaan wenst te zien als `corpus separatum' onder internationaal toezicht. Die boodschap werd aan Israel overgebracht door het Duitse voorzitterschap, en heeft, aldus de krant, de regering-Netanyahu `pijnlijk verrast'. Daar kan ik inkomen. Anderzijds heeft de Israelische regering het er natuurlijk wel naar gemaakt.

De Unie beroept zich voor haar standpunt op het `Verdeelplan' uit 1947, waarin de Algemene Vergadering van de VN tot uitdrukking bracht dat op het Palestijns/Israelische grondgebied twee aparte staten dienden te komen en dat er een `Special Regime' voor Jeruzalem zou komen. Dat speciale regime werd aangeduid met de term `corpus separatum'. Jeruzalem zou worden gedemilitariseerd en neutraal verklaard, de burgers van de Arabische staten en Israel zouden vrije toegang tot de stad krijgen en het stadsbestuur zou worden overgedragen aan de VN, om enkele onderdelen uit het plan te memoreren. Voor het hele delingsplan gold dat het een looptijd zou hebben van tien jaar (1948-1958), maar de regeling voor Jeruzalem zou qua tijd een open einde kennen.

De vraag is nu of de Unie zich eind jaren negentig `zomaar' kan beroepen op een plan uit 1947. Ten eerste kan erop worden gewezen dat het plan destijds al in menig opzicht zeer omstreden was, hetgeen de legitimiteit ervan, zacht gezegd, niet ten goede komt. Die strijd gold niet in de laatste plaats de voorstellen met betrekking tot Jeruzalem. Nu kan zo'n gebrek aan een legitieme basis eventueel worden `gerepareerd', doordat de betrokken partijen nadien met enige regelmaat te kennen hebben gegeven een speciale, geïnternationaliseerde status voor Jeruzalem te willen. Echter, niets van dat alles. Israel heeft een en andermaal duidelijk gemaakt Jeruzalem voor zichzelf te willen – zie met name de wet uit 1980 die Jeruzalem uitroept tot de hoofdstad van Israel, een standpunt dat later door de leiders van alle dominante politieke stromingen in Israel met verve is verdedigd – terwijl de Palestijnen, en op de achtergrond Jordanië, een claim leggen op Oost–Jeruzalem en niets zien in internationaal bestuur.

Nu hebben het Israelische en het Palestijnse volk beide het recht op zelfbeschikking en dus het recht samen uit te maken welke regeling zij voor Jeruzalem gaan treffen. Van dat recht gebruikmakend, hebben zij besloten Jeruzalem (nog) niet op de agenda van de officiële vredesonderhandelingen van Madrid (begin 1991) te zetten, terwijl zij in het kader van `Oslo' overeenkwamen het punt pas te agenderen voor de slotonderhandelingen.

Daarbij werd impliciet de afspraak gemaakt dat partijen in goed onderling overleg tot een oplossing dienden te komen, en precies daar zit hem ten aanzien van Jeruzalem een groot knelpunt. Tijdens de looptijd van `Oslo' heeft de Israelische overheid weinig nagelaten om de positie van Jeruzalem in haar voordeel om te buigen: het bouwen van Israelische nederzettingen rond de stad (met Har Homa als bekendste voorbeeld), het bieden van vestigingsvoordelen aan Israelische burgers, het ontzeggen van verblijfs- en woonvergunningen aan Palestijnen, et cetera - kortom een serie maatregelen die zeer op gespannen voet staan, zo niet met de letter dan toch de geest van `Oslo'.

Nu de datum van 4 mei 1999 (het einde van het Oslo-traject) met rasse schreden nadert en Israel meer en meer lijkt te pogen het post-Oslotijdperk zo sterk mogelijk in te gaan, roept dat de vraag op hoe de internationale gemeenschap zich moet opstellen. Het heeft er alle schijn van dat het geduld ten aanzien van Israels benadering betreffende het vraagstuk `Jeruzalem' terecht op is en dat er voor de internationale gemeenschap meer dan voldoende redenen zijn zich met de toekomst van de stad in te laten. Uiteindelijk vertegenwoordigt deze een cultuurhistorische en religieuze waarde die de belangen van de beide direct betrokken staten verre overstijgt. Bovendien is het niet acceptabel dat na `Oslo' de zoveelste periode van grote onzekerheid over de toekomst van de stad zou aanbreken. Enige druk van Westerse kant is dan wel het minste.

De vraag blijft dan echter of men zich daarbij zomaar kan beroepen op het plan uit 1947. Dat ligt niet in de rede. Het is zaak op het niveau van de Algemene Vergadering van de VN om met enige spoed een nieuw plan te ontwikkelen waarin de ontwikkelingen van na 1947 tot heden worden betrokken. Daarbij kan worden aangetekend dat delen van het plan uit 1947 nog steeds onverkort van kracht zijn, maar de evidentie daarvan – in dat verband kan bijvoorbeeld worden gedacht aan Jeruzalem als multiculturele stad, onder seculier bestuur, toegang gevend aan de aanhangers van de drie wereldgodsdiensten die er hun heilige plaatsen hebben – moet worden onderstreept met een nieuwe resolutie van de Algemene Vergadering van de VN. Daarbij kan het geen kwaad de `fatale datum' van 4 mei te laten passeren, alsook de kort daarop volgende verkiezingen in Israel.

Wanneer echter de nieuwe Israelische regering geen haast maakt met het treffen van een fatsoenlijke regeling voor Jeruzalem, dan kan een nieuwe resolutie van de zijde van de VN voor de nodige druk zorgen. Het signaal dat de vijftien EU–landen onlangs hebben afgegeven, mag dan alvast worden beschouwd als een voorproefje van hun stemgedrag.

Prof. W.J.M. van Genugten is hoogleraar Internationaal Recht aan de KU Brabant en hoogleraar Rechten van de Mens aan de KU Nijmegen.