Ruimtelijke ordening is ook een zaak van de markt

Een goede ruimtelijke ordening vereist selectieve bemoeienis van de overheid. De stem van de markt moet luider klinken, vinden Ton Kreukels en Frank van Dam.

De Startnota Ruimtelijke Ordening 1999 is een belangwekkend document. Vooral tussen de regels valt erin te lezen dat minister Pronk van VROM bij de toekomstige ruimtelijke inrichting van Nederland aanstuurt op een nieuwe rol van zijn eigen departement. Als we de `concrete' ideeën over de `compactestadbenadering, aangevuld met een beheerste corridorontwikkeling' even buiten beschouwing laten, verdienen na lezing van de nota twee meer fundamentele uitgangspunten van het ruimtelijke-ordeningsbeleid de aandacht.

Het eerste punt is de in de nota en in de reacties daarop genoemde impliciete expansiegedachte; het tweede de rol van de (rijks)overheid en (andere) marktpartijen.

De Startnota en – vooral – de reacties hierop ademen de sfeer van de jaren vijftig en zestig. Steden zullen zich uitbreiden, corridors zullen worden ontwikkeld en er lijkt nauwelijks aandacht te bestaan voor de bestaande gebouwde en bebouwde ruimte in Nederland. Een gedegen analyse van de behoefte aan nieuw te bebouwen ruimte is in de Startnota niet terug te vinden. Zowel wat de toekomstige ruimtebehoefte voor woningbouw als die voor bedrijfsterreinen en kantoren betreft, lijkt nauwelijks te worden gerealiseerd dat de vraag en daarmee het bouwtempo de komende jaren duidelijk zullen afnemen. Ook lijkt de tijd voorbij dat de overheid door middel van centrale sturing de ruimte kan invullen. Dit wordt ook al opgemerkt in het onlangs verschenen WRR-rapport Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek, waarin onder andere wordt gesteld dat ,,de feitelijke ruimtelijke inrichting van de samenleving en de in de ruimtelijke ordening beleden wensbeelden steeds verder uiteen drijven'' en dat ,,de statische plannen ex. WRO slecht aansluiten op een dynamische samenleving.'' In de praktijk blijkt dit bijvoorbeeld uit het feit dat de uitzonderingsregel (artikel 190) tot op heden feitelijk als vigerend systeem functioneert.

Maar liefst 80 procent van alle ruimtelijke beslissingen komt inmiddels via artikel 19-procedures tot stand. Oorzaken van deze `mismatch' zijn de gehanteerde `top-down'-benadering en de veel te centralistische wijze waarop ruimtelijke ordening in Nederland nog steeds wordt uitgevoerd.

Behalve een andere meer dynamische en flexibele wijze van plannen dienen marktpartijen een belangrijker maar vooral zichtbaarder rol te gaan spelen. De markt blijft als middel van regulering superieur aan de overheid, en dient derhalve in de Nederlandse planning duidelijker door te klinken. Zo laten recente nota's van het ministerie van Economische Zaken (`Ruimte voor economische activiteit' en `Ruimte voor de regio's') zien dat bedrijven maar zelden op de voor hen favoriete locatie terecht kunnen. Hoewel het nauwelijks een publiek geheim is dat de meeste bedrijven (vooral via artikel 19) uiteindelijk toch hun zin krijgen, lijkt het veel beter om dit naar angelsaksisch voorbeeld meer zichtbaar te maken. Zo hebben bedrijven in New York volop de mogelijkheid om hun vestigingsvoorkeuren te realiseren. Daar hangt dan wel een prijskaartje aan en bovendien de verplichting om mee te betalen aan publieke infrastructuur. Hierdoor worden de meest gewilde plekken natuurlijk wel een stuk duurder dan bijvoorbeeld de bespottelijk lage prijs die Philips betaalt voor de Rembrandtoren aan de Amsterdamse Zuidas. Deze rechtstreekse koppeling werkt beter en is vooral veel transparanter dan de huidige planning in Nederland, waar grote delen van het land door bestemmingsplannen of via erfpacht zijn onttrokken aan het reguliere marktprincipe van vraag en aanbod. Ook voor een dergelijk principe lijkt de Startnota aanknopingspunten te bieden.

Naast het toestaan van meer echte marktwerking is de centrale rol van VROM en de Rijksplanologische dienst aan herziening toe. Sturing van de ruimtelijke ordening kan niet langer vanuit een min of meer gesloten ministerie plaatsvinden. Ruimtelijke beslissingen staan namelijk nooit op zichzelf, maar vormen een onderdeel van een complexer geheel en het is dan ook geen wonder dat de ministeries van Economische Zaken, Landbouw en Verkeeer en Waterstaat hun plannen altijd vergezeld doen gaan van ruimtelijke paragrafen. We zullen dan ook moeten streven naar een veel meer federale structuur, waarbij VROM niet langer als deus ex machina dient te worden beschouwd en de Rijksplanologische dienst onafhankelijker van VROM als ruimtelijk planbureau meerdere broodheren tegelijk zou kunnen dienen. De Startnota lijkt intussen een belangrijke stap te zijn, waar het de toekomstige aard van ruimtelijke ordening in Nederland betreft. Of datgene wat tussen de regels door te lezen valt ook daadwerkelijk zal worden waargemaakt, dient met kritische ogen te worden afgewacht.

Ton Kreukels en Frank van Dam zijn respectievelijk hoogleraar planologie en docent stads- en plattelandsgeografie aan de faculteit der ruimtelijke wetenschappen van de Universiteit Utrecht.