Een schild zonder vertrouwen

De NAVO wordt zondag vijftig en voert intussen oorlog op de Balkan. Koek en ei is het nooit geweest in dit `schild tegen agressie'. Realpolitik hield de defensieve alliantie veertig jaar bijeen. Nu zijn er ook humanitaire motieven in het geding en moet ze offensief opereren. De dilemma's van aanvallen én verdedigen in Servië en de rest van Europa.

De eensgezindheid waarmee de NAVO vorige week is begonnen aan de riskante militaire actie tegen de strijdkrachten van Miloševic is opmerkelijk. Zelfs de Fransen hebben hun passie voor solisme althans voorlopig onderdrukt. Toen in 1989 het communisme de handdoek in de ring gooide, werd het Atlantische bondgenootschap uitgeroepen tot de meest succesvolle alliantie uit de Europese geschiedenis. Maar in de inleiding van de bundel No End to Alliance wijst de Noorse historicus Geir Lundestad, bekend geworden door zijn Koude Oorlogsgeschiedenis East, West, North, South (1991), dit oordeel terecht van de hand als veel te geflatteerd. Sinds de NAVO vijftig jaar geleden, op 4 april 1949, werd opgericht, is de organisatie geplaagd door een eindeloze serie interne conflicten, die menigmaal twijfel opriepen over haar overlevingskansen. Al in 1950 rezen er grote problemen naar aanleiding van de oorlog in Korea. De Britse premier Attlee wist niet hoe snel hij naar Washington moest reizen om president Truman op de vingers te tikken over diens dreigement eventueel kernwapens te gebruiken tegen de Noord-Koreaanse agressor. Daarna volgden nog vier decennia van onderlinge spanningen, niet alleen over nucleaire strategie, maar ook over het optreden van De Gaulle, over de Duitse Ostpolitik, over het Midden-Oosten, over de inval van de Sovjet-Unie in Afghanistan, enzovoort.

Hoe heeft de NAVO al die moeilijkheden overleefd? Het gebruikelijke antwoord luidt dat het gemeenschappelijke belang weerstand te bieden aan de Sovjet-Unie uiteindelijk steeds weer zwaarder woog dan het splijtende effect van onderlinge conflicten. Maar in zijn boek `Empire' by integration, dat gelijktijdig is verschenen met de bundel No End to Alliance, verdedigt Lundestad op overtuigende wijze de stelling dat voor de Amerikaanse leiding van het bondgenootschap beheersing van de Duitse kwestie een minstens zo belangrijk motief was om de NAVO op te richten en bij elkaar te houden. De Europese integratie, die door Washington niet alleen werd gesteund maar ook werd aangemoedigd, was in die strategie een onmisbare scharnier.

Aan de hand van grondige archiefstudie laat Lundestad zien hoe zwaar de verse herinneringen aan twee grootscheepse interventies, in de Eerste en de Tweede Wereldoorlog, op de Amerikaanse besluitvormers drukten toen zij in de tweede helft van de jaren veertig hun houding moesten bepalen. Voorkomen moest worden dat Duitsland in de toekomst voor een derde maal in staat zou zijn de stabiliteit in Europa dusdanig te ontwrichten dat de Verenigde Staten opnieuw gedwongen werden ten koste van zware offers in te grijpen. Uiteraard was verzet tegen Stalins imperiale ambities op dat moment de meest urgente taak. Maar al snel stond voor Washington vast dat de medewerking van West-Duitsland aan die weerstand onmisbaar was.

Bondsrepubliek

Aansluiting van de in 1949 opgerichte Bondsrepubliek bij de NAVO was echter voorlopig onaanvaardbaar voor de West-Europese bondgenoten. Pas in 1955 zou Bonn lid worden. Om het risico te vermijden dat dit nieuwe Duitsland zich van het Westen zou afkeren, oefende de Amerikaanse regering zware druk uit op Frankrijk om met de oude vijand samen te werken. De Bondsrepubliek moest zo hecht mogelijk worden geïntegreerd in een West-Europa dat onderdeel was van de Pax Americana. Al op 19 oktober 1949 schreef minister van Buitenlandse Zaken Acheson aan zijn ambassadeur in Parijs: `France and France alone can take the decisive leadership in integrating Western Germany into Western Europe.'

Hij kreeg welkome hulp van Jean Monnet, die gedurende de Tweede Wereldoorlog geruime tijd in de Verenigde Staten had gewoond en in 1950 voor de Franse minister van Buitenlandse Zaken Schumann een plan opstelde dat leidde tot de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal. Dat initiatief luidde een Frans-Duitse samenwerking in die binnen een breder Europees kader nog steeds doorgaat.

Lundestad beklemtoont dat de Verenigde Staten als wereldmacht na de Tweede Wereldoorlog een imperium hebben opgebouwd met een in historisch opzicht uniek karakter. Het belangrijkste onderdeel, West-Europa, is niet met de gebruikelijke verdeel-en-heers-strategie onder controle gehouden. Integendeel, de West-Europese landen werden aangemoedigd samen te werken. Die politiek berustte in meer dan één opzicht op welbegrepen eigenbelang: integratie zou de traditionele tegenstellingen tussen deze naties kunnen overbruggen en de terugkeer verhinderen van een tragisch verleden waarin Amerika tot tweemaal toe in een oorlog was meegesleept. Bovendien waren stabiele verhoudingen in dit deel van het Amerikaanse imperium een voorwaarde voor een effectieve bijdrage aan de weerstand tegen het communisme. Ook bleef Washington hopen dat West_Europese samenwerking op den duur een sterke partner zou opleveren, die zelf meer verantwoordelijkheid kon dragen en de Verenigde Staten zou ontlasten in hun defensieverplichtingen. Het belang dat Amerika had bij een sterk West-Europa werd door president Eisenhower (1953-1961) samengevat met de woorden: `weakness could not cooperate, weakness could only beg'.

Steun aan de West-Europese integratie was echter aan een absolute voorwaarde gebonden: het Amerikaanse imperium moest vanuit één centrum geleid blijven worden, namelijk Washington. Dit `empire' had een bijzonder karakter door de ruimte die de West-Europeanen kregen onderling samen te werken en in bondgenootschappelijke kwesties hun stem te laten horen. Maar die zeggenschap was aan een duidelijke grens gebonden: hun integratie moest zich blijven ontwikkelen binnen het Atlantische kader, dat wil zeggen in overeenstemming met Amerikaanse belangen. Dit fluwelen imperialisme kon alleen succes hebben zolang West-Europese leiders hun beslissingsvrijheid gebruikten om op de hoofdzaak te blijven instemmen.

De doelstelling van De Gaulle om een Europees machtsblok te vormen, onafhankelijk van de Sovjet-Unie èn de Verenigde Staten, was de grootste uitdaging waarmee de Amerikaanse regering tijdens de Koude Oorlog werd geconfronteerd. Lundestad beschrijft hoe groot de schok was die het in januari 1963 door Adenauer en De Gaulle ondertekende Elysée-verdrag in Washington teweegbracht. Deze overeenkomst, die voorzag in een veiligheidssamenwerking tussen Frankrijk en de Bondsrepubliek, dreigde de Europese integratie buiten het Atlantische kader te plaatsen en onbruikbaar te maken als Amerikaans instrument om Duitsland onder toezicht te houden. Met grof politiek geschut werd de regering in Bonn weer in het gareel gebracht. Volgens Lundestad spraken de Amerikanen achter de schermen het dreigement uit dat ze zich niet langer garant zouden stellen voor het behoud van West-Berlijn.

Na de val van de Berlijnse Muur in 1989 maakte de regering in Washington onmiddellijk duidelijk dat ook na de ineenstorting van het communisme de NAVO in haar ogen niet een overbodige organisatie was geworden. Anders dan de Franse president Mitterrand en de Britse premier Thatcher steunde president Bush het streven van bondskanselier Kohl naar Duitse eenwording. Op één voorwaarde: de Bondsrepubliek moest na de vereniging lid blijven van het Atlantisch bondgenootschap. In zijn bijdrage aan No End to Alliance schrijft David Calleo, hoogleraar aan Johns Hopkins University, dat in de recente discussie over de vraag of Polen, Hongarije en Tsjechië toegelaten moesten worden tot de NAVO, president Clinton tenslotte vooral overstag is gegaan met het oog op de positie van Duitsland. Kohl overtuigde hem ervan dat het lidmaatschap van deze naties een belangrijk middel was om de stabiliteit aan de Duitse oostgrens en daarmee de integratie van Duitsland in de Westerse samenwerking te versterken.

Communistische vijand

John Mearsheimer, verbonden aan de universiteit van Chicago, verdedigt in No End to Alliance de stelling dat met het verdwijnen van de gemeenschappelijke communistische vijand het bestaansrecht van de NAVO is aangetast. Niet alleen de regeringen in Washington, Bonn, Warschau, Boedapest en Praag blijken daar anders over te denken, ook het gedrag van de Atlantische stoorzender Frankrijk wijst in een tegengestelde richting. Na de val van de Berlijnse Muur bezwoer president Mitterrand zijn collega Bush de Amerikaanse troepen niet terug te trekken. Die aftocht zou een verenigd Duitsland naar zijn overtuiging aanmoedigen een eigenzinnige koers in te slaan, die voor Europa als geheel en voor Frankrijk in het bijzonder alleen maar onzalig kon zijn.

Vervolgens begon Frankrijk aan een geleidelijke maar niettemin spectaculaire toenadering tot de NAVO. Het toonde zich bereid de traditionele afkeer van een Amerikaanse `hegemonie' te trotseren. Na dertig jaar afwezigheid hernam de regering in Parijs in december 1995 haar plaats in het Militaire Comité van het bondgenootschap. Deze Franse daad, volgens Lundestad goeddeels veroorzaakt door de Duitse eenwording, werd daarnaast zeker bespoedigd door de afloop van de crisis in Bosnië in de zomer van dat jaar. Alleen de NAVO bleek toen in staat te zijn een einde te maken aan een nieuw probleem waarmee Europa na het einde van de Koude Oorlog in Joegoslavië werd geconfronteerd: de regionale oorlog.

De continuïteit van de Amerikaanse buitenlandse politiek kwam na 1989 niet alleen tot uitdrukking in het onverminderde belang dat Washington aan de NAVO bleef hechten. Ook de instrumentele relatie tussen het Atlantische kader en de Europese integratie werd niet uit het oog verloren. De steun aan een verdiepte samenwerking in de Europese Unie (EU) werd door president Clinton bekrachtigd met de woorden: `it provides a home for Germany to act out its future in an integrated Europe and not independent of it'. Anders dan zijn voorganger Bush verklaarde hij zich ook voorstander van een zelfstandiger Europese rol in de veiligheidspolitiek.

Maar in Bosnië bleek de EU niet in staat tot slagvaardigheid. Deze oorlog, die de introductie meebracht van het `ethnic cleansing', woekerde drie jaar door, tot de NAVO in 1995 de Serviërs dwong het Dayton-akkoord te tekenen. Meer nog dan de Amerikaanse `hard ware' bleek het besluitvaardige leiderschap van Washington onmisbaar.

Publieke opinie

Waarom besloot de Amerikaanse regering toen in te grijpen? De publieke opinie, geschokt over de bloedbaden die via CNN het huiskamerleven verstoorden, oefende via het Congres zware druk uit een daad te stellen. Maar belangrijker nog was dat de NAVO bij een voortdurende passiviteit ontmanteld dreigde te worden als het Amerikaanse instrument om de Europese stabiliteit te bewaken.

Al voordat de crisis in Kosovo uitbrak, toen de Serviërs een jaar geleden begonnen om Albanese burgers te verdrijven en te vermoorden, heeft Clinton bij herhaling gewaarschuwd dat een gewelddadig conflict op de Balkan zich als een olievlek kan verspreiden. `We wish to avoid', aldus minister Albright van Buitenlandse Zaken in januari 1997, `the instability that drew five million Americans across the Atlantic to fight in two world wars'. Vroegtijdig ingrijpen diende te voorkomen dat in een latere fase op veel groter schaal moest worden geïntervenieerd.

In de rechtvaardiging van de vorige week begonnen militaire actie schuiven argumenten van Realpolitik en humanitaire aard in elkaar. Het is onaanvaardbaar toe te blijven kijken hoe in dit deel van Europa Servische troepen hun sinistere praktijken botvieren op weerloze burgers, die niets anders kunnen doen dan vluchten. Aldus ontstaat het risico dat naburige landen worden gedestabiliseerd door deze toestroom, als ze al niet worden meegesleept in een militair conflict.

Na ruim een week wordt echter de vraag nijpend of in Kosovo de Servische agressie gekeerd kan worden met een halve oorlog van alleen luchtaanvallen. De politieke en militaire verhoudingen zijn in meer dan één opzicht ongunstiger dan in Bosnië. In Kosovo vecht Miloševic om behoud van zijn grondgebied. Bovendien werden de Serviërs in 1995 niet alleen met een offensief uit de lucht geconfronteerd, maar ook met oprukkende Kroatische en Bosnische strijdkrachten, die werden ondersteund door een beperkt Westers interventieleger.

De luchtbombardementen zijn het enige middel dat de NAVO tot nu toe ter beschikking staat om Miloševic te dwingen tot een overeenkomst die althans de overgebleven Kosovaren de mogelijkheid geeft te overleven. Deze aanvallen zijn bovendien zinvol omdat ze het militaire apparaat verzwakken van een man die de hoofdverantwoordelijkheid draagt voor een geweldsuitbarsting die sinds 1991 in het voormalige Joegoslavië naar schatting driehonderdduizend dodelijke slachtoffers heeft geëist. Als hij de kans krijgt, moet hij in staat worden geacht om na de Kroaten, Bosnische moslims en Kosovaren ook de Montenegrijnen en de Hongaren in Vojvodina tot doelwit te maken van zijn desperate politiek.

Niettemin roepen de bombardementen het dilemma op dat ze in hun opzet om de Albanese Kosovaren bescherming te bieden een averechts effect hebben. De Serviërs voeren hun politiek van liquidatie, mishandeling en verdrijving op, de vluchtelingenstroom neemt toe. Moet de NAVO troepen sturen om deze burgers te beschermen en de militaire krachtsverhoudingen dusdanig om te buigen dat Miloševic gedwongen wordt in te binden? Afgezien van het probleem dat een dergelijke strijdmacht niet onmiddellijk voorhanden schijnt te zijn, is het de vraag hoeveel regeringsleiders van NAVO-landen bereid zijn hun kiezers te confronteren met het sturen van soldaten die een grote kans maken tegen een Servische of Albanese kogel op te lopen. Waarschijnlijk moet de toestand nog veel dramatischer worden voordat een actie van NAVO-troepen voor de lidstaten binnenlands-politiek aanvaardbaar wordt.

Als het Westen niet bereid is de Albanezen op deze wijze bij te staan, moet hun dan niet de mogelijkheid worden geboden zichzelf te helpen? Wapenleveranties aan de opstandige UÇK zouden de strijd voor Miloševic een stuk zwaarder kunnen maken. Anderzijds roepen ze het gevaar op dat de Albanezen zullen doorvechten tot ze de onafhankelijkheid hebben bereikt die het Westen in verband met de stabiliteit op de Balkan evenzeer onwenselijk acht.

Elke Westerse koers heeft grote risico's, inclusief het gevaar van een Russisch isolement dat ressentimenten opwekt. Maar die constatering neemt niet weg dat deze halve aanval het enige politieke alternatief vormde voor een voortgezette passiviteit die erger was geweest. Dan was de Servische moord- en plundertocht, die al sinds een jaar gaande is, evengoed doorgegaan, wellicht minder intensief, maar ongestraft en zonder enig vooruitzicht dat de zaak zou worden gekeerd. Als de lidstaten niet hadden gereageerd op de aanzwellende stroom van klachten over het gebrek aan Westerse daadkracht, dan was de NAVO rijp geworden voor opheffing.

De opmerkelijke eensgezindheid die de lidstaten tot nu toe in deze militaire actie manifesteren, inclusief de eigenzinnige Fransen en pacifistische Duitsers, geeft blijk van het besef hoeveel er op het spel staat. Maar het verzet tegen de bombardementen groeit. In de Duitse coalitie van sociaal-democraten en groenen begint het te rommelen. Het slechtste dat het bondgenootschap nu kan overkomen is dat, onder invloed van tegenslagen of Russische bemiddelingspogingen, een verdeeldheid ontstaat waarvan Miloševic kan profiteren. Het gaat om de vraag in hoeverre de NAVO in staat is de stabiliteit te waarborgen: op de Balkan en in de rest van Europa.

Veertig jaar lang heeft de NAVO haar geloofwaardigheid door nucleaire afschrikking moeten bewijzen. Die dubbele `containment' van Duitsland en het communisme was defensief en, achteraf gezien, relatief makkelijk. Nu moet de NAVO regionale conflicten zien in te dammen, zonder de integratie van Duitsland op het spel te spellen. Die nieuwe `containment' is defensief en offensief tegelijkertijd en dus veel moeilijker.

Geir Lundestad (ed.): No End to Alliance. The United States and Western Europe: Past, Present and Future. Macmillan Press, 268 blz. ƒ161,10

Geir Lundestad: `Empire' by integration. The United States and European Integration, 1945-1997. Oxford University Press, 210 blz. ƒ57,70