Paars sjoemelt met de procedures

Het correctief wetgevingsreferendum is een vondst. Het huidige voorstel voor grondwetsherziening ondervangt vrijwel alle nadelen die altijd aan referendums worden toegeschreven: de vraagstelling staat vast, zodat politieke manipulatie `à la Gaulloise' op dat punt is uitgesloten; het gevaar van een lage opkomst is niet erg waarschijnlijk gegeven het benodigde aantal handtekeningen (600.000: het equivalent van een tiental Kamerzetels); het biedt geen vluchtweg voor politici die hun verantwoordelijkheid willen ontlopen, zoals eertijds in Groot-Brittannië over toetreding tot de EU, omdat parlement en kabinet eerst wetgeving tot stand moeten brengen; en omdat het de kiezers alleen een vetomogelijkheid biedt is het hooguit een correctie op de parlementaire democratie en zeker geen aantasting daarvan.

Natuurlijk blijven ook nadelen over, zoals het risico van een patstelling wanneer de kiezers een wet afwijzen en de politici aan hun standpunt blijven vasthouden, maar die nadelen wegen niet op tegen de voordelen. Het correctief wetgevingsreferendum is nu eindelijk eens een zinnig hervormingsvoorstel dat een verbinding weet te leggen tussen deze moderne vormen van politieke activiteit en een stelsel van politieke vertegenwoordiging waar we niet zonder kunnen.

Voor invoering van het correctief wetgevingsreferendum is echter grondwetsherziening nodig en dat vereist een speciale procedure. Net als de meeste constitutionele democratieën kent Nederland een zogeheten `rigide' grondwet, die moeilijker te wijzigen is dan een gewone wet. De Nederlandse procedure eist dat beide Kamers tweemaal over de grondwetswijziging beslissen, de tweede maal na Kamerverkiezingen zodat de kiezers in elk geval de mogelijkheid hebben om met hun stem de uitkomst van de tweede lezing te beïnvloeden. Bovendien is in die tweede lezing ten minste een tweederde meerderheid van alle uitgebrachte stemmen vereist. Sinds 1848 is deze procedure op hoofdlijnen onveranderd gebleven: alleen de plechtige voorlezing van de grondwetswijziging in alle gemeenten en rechtbanken is in de jaren zestig afgeschaft, en sinds 1994 hoeft alleen de Tweede Kamer ontbonden te worden tussen beide lezingen.

De paarse coalitie houdt zich in haar streven naar invoering van het correctief wetgevingsreferendum formeel overigens keurig aan de letter van de voorgeschreven procedure. De procedurele eisen worden echter behandeld als formaliteiten en niet als garanties dat grondwetswijziging alleen doorgang vindt wanneer een zeer ruime meerderheid in het parlement daar voor is en de bevolking dat gedoogt. Op ten minste drie manieren wordt het onderscheid tussen wetgever en grondwetgever uitgehold. In de eerste plaats is er, hoe spijtig dat ook is, niet eens een gewone meerderheid voor het correctief wetgevingsreferendum in ons parlement. Tot tweemaal toe heeft D66 steun voor het correctief wetgevingsreferendum geeïst als prijs voor haar regeringsdeelname, en tot tweemaal toe is een tegenstander van deze hervorming, de VVD, daar `met zand tussen de tanden' mee akkoord gegaan. Nu is het regeerakkoord zo vaak een instrument om van een parlementaire minderheid een meerderheid te maken, en andersom beschouwen wij zo'n uitruil tussen partijen als normale politiek. Maar het wijzigen van de spelregels behoort, extreme omstandigheden daargelaten, juist geen onderdeel te zijn van normale politiek.

In de tweede plaats wordt opportunistisch gemanipuleerd met het tijdstip waarop de Eerste Kamer zich in tweede lezing over het voorstel zal buigen. Sinds 1994 is het niet meer nodig daarmee te wachten totdat de hele Staten-Generaal, dus ook de Eerste Kamer, nieuw gekozen is. Toch werd er aanvankelijk voor gekozen om daar wel op te wachten. Het lijkt niet al te cynisch om te veronderstellen dat dit wachten vooral was ingegeven door de hoop dat paarse winst bij de Statenverkiezingen van dit jaar ook in een tweederde meerderheid voor paars (en in deze redenering: dus voor het referendum) in de senaat zou resulteren. Nu die hoop ijdel is gebleken moet de zittende Eerste Kamer de grondwetswijziging toch nog maar behandelen, want daarin ligt de stemverhouding nog net iets gunstiger. Het gebeurt wel vaker dat wordt ingebroken in de agenda van het parlement om bepaalde beleidsdoelen tijdig te realiseren. Maar het wijzigen van de spelregels is nu juist niet een gewoon beleidsdoel.

Ten slotte resteert echter het probleem dat in de huidige Eerste Kamer toch net geen tweederde meerderheid voor het correctief wetgevingsreferendum lijkt te zijn. Om ook dat obstakel te omzeilen wordt de VVD door D66 opgeroepen dissidente liberale senatoren via partijdiscipline tot de orde te roepen. Via `welingelichte kringen' worden geruchten verspreid over een dreigende kabinetscrisis als de Eerste Kamer de grondwetswijziging niet aanvaardt. Van één van de liberale tegenstanders van het referendum is zelfs gemeld dat hij de premier dan eerst het machtswoord wil horen uitspreken. Ook dit zijn weer blijken dat grondwetswijziging onderwerp wordt gemaakt van normale coalitiepolitiek.

Het is moeilijk om in ons land van politieke minderheden beleid tot stand te brengen en ik haal daarom mijn neus niet op voor regeerakkoorden met hun kunstmatige meerderheden, voor een zekere mate van fractiediscipline, en voor het creatief omgaan met de timing van parlementaire behandeling. Het kabinet kan het zich soms niet veroorloven om geen beleid tot stand te brengen. Een dergelijke verdediging terzake van grondwetsherziening is echter alleen van toepassing in zeer bijzondere omstandigheden, zoals bij de Pacificatie van 1917. In zo'n situatie schieten de geldende grondwettelijke spelregels te kort als kader voor conflictbeslechting. Daarvan is bij het voorstel voor invoering van een correctief wetgevingsreferendum, hoe belangrijk ook, absoluut geen sprake.

De paarse machtspolitiek ten aanzien van de grondwetswijziging is niets nieuws. Zo is de invloed van de kiezers op grondwetswijzigingen altijd beperkt gehouden: men laat Kamerontbinding vanwege grondwetsherziening stelselmatig samenvallen met reguliere verkiezingen, en de partijen laten in die verkiezingen zorgvuldig na van de grondwetsherziening een issue in de campagne te maken. Wel lijkt de jongste poging tot grondwetsherziening in sterkere mate en bewust onderdeel van de coalitiepolitiek te zijn.

Het is een wrange paradox dat een correctief wetgevingsreferendum nu juist een correctiemechanisme zou vormen op het soort partijpolitiek dat nodig lijkt voor zijn invoering. Maar zelfs dat doel mag de middelen niet heiligen. Misschien is het daarom beter eerst de procedure voor grondwetsherziening te hervormen en de uiteindelijke beslissing uit de partijpolitieke arena te verwijderen. Onze parlementaire geschiedenis biedt daartoe enkele aanzetten. In 1946 is in eerste lezing het voorstel aangenomen om de tweede lezing te doen plaatshebben in een daarvoor dan apart gekozen Kamer voor Grondwetsherziening, waarin een drievijfde meerderheid der leden vereist zou zijn. In tweede lezing sneuvelde dit voorstel echter in de Tweede Kamer. In 1922 is al eens gedacht aan de mogelijkheid om de tweede lezing te vervangen door een referendum waarin ten minste een tweederde meerderheid zich voor de grondwetswijziging zou moeten uitspreken. Een dergelijk voorstel markeert het duidelijkst het onderscheid tussen gewone wetgever en grondwetgever, tussen het spel om de knikkers, en de spelregels voor het knikkeren.

Dr. R.B. Andeweg is hoogleraar empirische politicologie aan de Universiteit Leiden.