Soms loert de wanhoop

Meer dan twintig miljoen ontheemden heeft Sadako Ogata onder haar hoede. Acht jaar geleden werd ze benoemd tot Hoge Commissaris voor vluchtelingen van de Verenigde Naties. Met de vuist op tafel slaan past niet bij haar karakter. Cynisme evenmin. Liever is ze pragmatisch. Volgens haar moet het internationale hulpsysteem nodig worden herzien.

Vlak bij de Place des Nations in Genève staat het nieuwe gebouw van de United Nations High Commissioner for Refugees. Het is strak, halfrond en grijs. Van binnen doet het denken aan een gevangenis, een koepel met ronde galerijen. De kleuren zijn licht, de banken geel en rondom de zitjes kwijnt het kantoorgroen. VN-beveiligingsbeambten voor de deur. Alles is simpel en saai.

Achthonderd mensen werken hier, de overige 3.500 veldwerkers zijn verspreid over de wereld - Joegoslavië, Angola, Rwanda, Hongkong, Birma, Sierra Leone - op plekken waar mensen op drift zijn en nood moet worden gelenigd. Het personeel leidt een diplomatenbestaan: twee, drie, vier jaar hier, dan weer daar. Veldwerk wordt afgewisseld met kantoorfuncties. Het zijn geen makkelijke banen, zeggen ze op het hoofdkantoor. Weinig ruimte voor privéleven, veel echtscheidingen, af en toe een zelfmoord. Er is een eigen traumateam, voor werknemers die flippen, zoals de man die voor zijn ogen zag hoe Vietnamese bootvluchtelingen in zee werden gegooid en zichzelf verwijt dat hij niet genoeg kinderen uit het water heeft kunnen halen. Het personeel krijgt overlevingstrainingen in de Zwitserse Alpen. Hoe je voor te bereiden op een gijzeling, zoals de Fransman Vincent Cochetel overkwam die afgelopen december door de Tsjetsjenen werd vrijgelaten na bijna een jaar zwijgend in donkere kelders te hebben doorgebracht. Maar in Genève is het kantoorwerk net als bij iedere andere humanitaire organisatie.

Sadako Ogata is eenenzeventig en sinds 1991 Hoge Commissaris voor vluchtelingen van de Verenigde Naties. Dit najaar werd haar baan met twee jaar verlengd, zodat ze de tien jaar vol kan maken en het vijftigjarig bestaan van de organisatie in december 2000 nog kan meebeleven.

Ogata komt uit Tokio, waar ze in 1927 werd geboren in een rooms-katholiek diplomatengezin. Haar grootvader was minister van Buitenlandse Zaken. Ze studeerde politicologie in Tokio, Washington en Berkeley. Jarenlang doceerde ze internationale betrekkingen aan de universiteit van Tokio. Ze was gevolmachtigd minister van Japans permanente missie bij de VN, Japanse afgevaardigde naar de Algemene vergadering van de VN en bestuursvoorzitter van UNICEF. Lid van de mensenrechtencommissie van de VN. Directeur van het Instituut voor internationale betrekkingen aan de universiteit van Tokio en decaan van de faculteit voor internationale betrekkingen. Haar man is bankier, met pensioen, ze heeft een zoon en een dochter.

Een vol leven, zou je denken. Maar toen ze acht jaar geleden door VN-secretaris-generaal Perez de Cuellar gevraagd werd om Hoge Commissaris voor vluchtelingen te worden, veerde ze op. 'Ik was erg verbaasd. Maar ik heb altijd gezegd dat er te weinig Japanners in internationale fora zitten. Dus ik dacht: als ik gekozen word, loop ik er niet voor weg. De competitie was zwaar. Er waren zes of zeven kandidaten. Toen ik het beslissende telefoontje kreeg, was ik eerlijk gezegd nogal blij.'

Vredeshandhaving, mensenrechten, dat waren de onderwerpen waarnaar Ogata's professionele belangstelling uitging. Ze nam deel aan internationale mensenrechtenconferenties. 'Als telg uit een diplomatengezin was buitenlandse betrekkingen voor mij vertrouwd terrein. Als politicoloog had ik me beziggehouden met theorieën over besluitvorming, de VN-baan gaf me de kans de theorie in praktijk te brengen. Toen ben ik in het diepe gesprongen. Ik kwam in Genève aan en meteen daarop brak de Koerdencrisis uit. Ik zat in één klap midden in een noodsituatie.'

Donaties

Sadako Ogata is klein, vriendelijk en afstandelijk. Een vakvrouw, geen causeur. De tijd is krap bemeten. Persoonlijke vragen worden niet op prijs gesteld. De vraag of haar belangstelling voor mensenrechten iets te maken heeft met haar in Japan ongebruikelijke katholieke opvoeding leidt tot een verbaasde blik en een wegwerpend gebaar. Op de vraag of ze in haar moeizame onderhandelingen met onwillige of ronduit misdadige hoogwaardigheidsbekleders met haar vuist op tafel slaat, antwoordt ze kortweg dat zulk gedrag niet bij haar karakter past. Cynisch is ze niet geworden, zegt ze, ze is altijd praktisch en pragmatisch geweest. Of ze weleens wakker ligt van haar verantwoordelijkheden? Ze geeft toe dat haar baan haar soms weleens uit de slaap houdt, om er direct aan toe te voegen dat ze van nature een gezonde slaap heeft. Op de al te impertinente opmerking dat de meeste mensen op hun 64-ste rustig met pensioen gaan, zegt ze kordaat: 'Ik weet niet hoe oud ik was toen ik aan deze baan begon.' Of ze veranderd is door haar jaren in Amerika? 'Mijn gezin noemt me de Amerikaan van de familie. Maar ik ben erg Japans. Ik heb bepaalde Amerikaanse karaktereigenschappen, ik ben nogal direct en open. Maar ik heb het Japanse gevoel van loyaliteit aan familie, traditie, geschiedenis, schoonheid.'

Tweeëntwintig miljoen vluchtelingen, ontheemden en repatrianten heeft Sadako Ogata onder haar hoede. Een onwaarschijnlijk getal, dat meegolft met de oorlogen in de wereld. Het grootst was het aantal in 1995, toen de oorlog in Joegoslavië en de massamoord in het Gebied van de Grote Meren in Midden-Afrika het cijfer opstuwden tot 27 miljoen. Met de rampen fluctueert het budget, en de staf. De UNHCR is geheel afhankelijk van donaties, van lidstaten van de VN en van particulieren.

De Hoge Commissaris voor vluchtelingen werd in december 1950 in het leven geroepen met een resolutie van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties. De eerste Hoge Commissaris was een Nederlander, G.J. van Heuven Goedhart, in de oorlog lid van de Nederlandse regering in ballingschap, daarna de eerste hoofdredacteur van Het Parool. Als Hoge Commissaris kreeg hij de bijnaam 'Publiek Bedelaar Nummer 1'. Hij bekleedde de functie tot zijn dood in 1956. Onder zijn leiding kreeg de UNHCR de Nobelprijs voor de Vrede.

De UNHCR was een kind van de koude oorlog, toen de wereld nog overzichtelijk was. De vijand van jouw vijand was jouw vriend, en werd dus geholpen. Met de val van het communisme kwam aan die overzichtelijkheid een eind. Regeringen regelen hulpprogramma's tegenwoordig liever rechtstreeks dan via logge VN-instellingen. En Ogata heeft dus elk jaar meer problemen om haar budget - vorig jaar een miljard dollar - binnen te halen. Vaak zet ze projecten op terwijl het geld nog niet gevonden is. En nu er niet meer in twee kampen wordt gedacht, wordt het voor de VN ook steeds moeilijker positie te bepalen.

'In alle landen wordt bezuinigd op humanitaire hulp', zegt Ogata, 'ook in het uwe. Maar Amerika en Japan hebben keurig betaald. Als er grootschalige noodsituaties zijn, is het makkelijker om fondsen te werven. Zodra het ergens weer beter gaat, loopt het geld onmiddellijk terug. Als wij eindelijk kunnen beginnen aan de oplossing van een crisis, wanneer vluchtelingen terug kunnen en je ze moet helpen hun leven weer op te vatten, dan denken regeringen dat we wel met minder toekunnen. Dit belemmert ons werk zeer. De meeste regeringen hebben budgetten voor incidentele noodhulp en een ander loket voor lange termijn ontwikkelingshulp en tussen die twee gaapt een gat. Ik heb daar onlangs aandacht voor gevraagd. Het internationale hulpsysteem moet nodig worden herzien.'

Woedend weerwoord

Een serie artikelen in de Financial Times van vorige zomer heeft het er voor Ogata niet eenvoudiger op gemaakt. De krant beschuldigde de UNHCR van financieel wanbeheer, fraude, incompetente leiding en samenwerking met dubieuze regeringen. De artikelen waren gebaseerd op een intern rapport van een internationaal financieel controleteam en op gesprekken met medewerkers. 'Hoewel wij geen aanwijzingen hebben dat Sadako Ogata zelf incorrect heeft gehandeld, plaatst het FT-onderzoek vraagtekens bij de mate waarin zij haar eigen organisatie effectief controleert', schreef de krant. De UNHCR kwam met een woedend weerwoord. En Ogata werd dit najaar voor twee jaar herkozen.

Ogata kan zich er nog over opwinden. 'Die verhalen hebben mij zeer gestoord. Het was slechte journalistiek. Het tast de geloofwaardigheid van mijn organisatie aan. Het kost veel tijd en energie om zulke kritiek te boven te komen.'

Financiële controle, zegt Ogata, is belangrijk, maar een organisatie als de hare werkt nu eenmaal niet in nette bureaucratische omstandigheden. 'We hebben 270 kantoren in de hele wereld. Mensen werken soms op eenzame plekken. Het is niet altijd mogelijk om elke cent met een kwitantie te verantwoorden. Er zijn belangrijker dingen te doen. Maar financiële verantwoording blijft cruciaal, we hebben daarvoor nu een inspectieteam ingesteld. We werken veel met lokale niet-gouvernementele organisaties, die we zelf ook trainen. Natuurlijk maken we daarbij weleens vergissingen. De selectie laat ik aan mijn mensen over. Ik vertrouw de meeste van mijn collega's, maar sommigen vertrouw je meer dan anderen. Dat is logisch als je met meer dan 5.000 mensen werkt.'

Vluchtelingenwerk is water naar de zee dragen, zou je denken. Maar daar is Ogata het helemaal niet mee eens. Levens redden is nooit vergeefse moeite. Soms worden alle inspanningen in één klap weer ongedaan gemaakt, dan loert de wanhoop. Zoals toen de Oost-Zaïrese stad Kisangani in maart 1997 door de rebellen van Laurent Kabila werd veroverd en de UNHCR werd gesommeerd de tienduizenden Hutu-vluchtelingen in het gebied onmiddellijk te repatriëren naar Rwanda. Maar soms boekt ze succes, zoals vorig jaar in Montenegro. 'Er kwamen 45.000 Albanese vluchtelingen uit Kosovo de grens over. De autoriteiten wilden ze terugsturen, omdat ze geen geld hadden om ze te onderhouden. Ze waren ook bang dat de gewapende strijd zich naar Montenegro zou verplaatsen. We boden ze hulp en wisten de regering te overreden de vluchtelingen te accepteren.'

Als alle hulpinstellingen tobt ook de UNHCR met morele dilemma's. De organisatie is afhankelijk van lokale overheden en lokale werknemers die vaak partij zijn in de conflicten waarin ze verzeild raken. Hoe ver kan de samenwerking gaan, wie kan je vertrouwen, wanneer is de maat vol, wanneer laat je de boel in de steek? Het zijn lastige, vaak niet te beantwoorden vragen. Voor Ogata waren ze nergens zo pijnlijk als in Goma, in het immense kamp in Oost-Zaïre, tegenwoordig Congo, waar honderdduizenden vluchtelingen uit Rwanda een goed heenkomen hadden gezocht. Een autoritair Hutu-bewind dat niet bereid was de macht te delen met de Tutsi-minderheid begon in 1994 een planmatige moordpartij onder Tutsi's. Dat kostte achthonderdduizend mensen het leven. De Hutu-regering moest, na een invasie van Tutsi-ballingen, plaatsmaken voor een Tutsi-bewind. Dat leidde tot een exodus van Hutu's naar het buurland Zaïre, toen nog onder het wanbestuur van de doodzieke dictator-president Mobutu. Onder de gewone burgervluchtelingen in Goma wemelde het van de bewapende Hutu-milities. Beulen en slachtoffers liepen door elkaar heen. De milities gebruikten de rustpauze in het kamp om hun wonden te likken en zich te hergroeperen voor een tegenaanval tegen de Tutsi's in Rwanda. Zo belandde de UNHCR in een penibele situatie. Hoe scheid je de bokken van de schapen? Hoe handhaaf je in zo'n chaos de orde als je zelf niet over veiligheidstroepen beschikt? Ogata koos voor een opmerkelijke oplossing: ze huurde de Zaïrese presidentiële garde van president Mobutu in.

'Ja, dat was een vrij ingenieuze regeling', zegt Ogata laconiek. Maar om dat besluit werd ze vervolgens van alle kanten heftig aangevallen. Want in 1996 kwam Laurent Kabila, met steun van de Tutsi's, in opstand tegen Mobutu. Zijn troepen gingen aan de haal en Mobutu maakte plaats voor Kabila. Zaïre ging weer Congo heten en de in het nauw gedreven Zaïrese presidentiële garde in het vluchtelingenkamp vergreep zich aan de vluchtelingen en het UNHCR-personeel. Hoe je het ook wendt of keert, de UNHCR werd geassocieerd met de Hutu-milities en de verguisde Mobutu.

Nee, nee, gebaart Ogata, je haalt hier een en ander door elkaar. 'We wisten al in 1994 dat er gewapende elementen onder de vluchtelingen in het kamp in Zaïre waren. We hebben ons uiterste best gedaan om die twee groepen te scheiden. We wilden de militairen uit het kamp verwijderen. De secretaris-generaal van de VN deed een beroep op regeringen om veiligheidstroepen te sturen. Je kunt niet van een humanitaire organisatie verwachten dat die gewapende mannen uit een kamp verwijdert. Zo'n vijftig regeringen is om militaire hulp gevraagd, er was er maar één die positief reageerde en dat was er nu juist een waar we niets aan hadden. Welke dat was? Wil ik niet zeggen. Uw regering was het in ieder geval niet. Vervolgens bleven er maar een paar mogelijkheden over: de boel opgeven, lokale troepen inschakelen of een particuliere beveiligingsdienst inhuren, wat we ons niet konden veroorloven. Toen hebben we de Zaïrese presidentiële garde gecontracteerd. Dat was zeer goed getraind volk. Ze hadden duidelijk omschreven taken: de orde handhaven in de kampen, de opslagplaatsen bewaken, ons personeel beschermen en mensen die terug wilden keren naar de grens begeleiden. De soldaten werden getraind en geleid door een groep internationale politiemensen en soldaten. Dankzij Pronk zaten daar ook Nederlanders bij. Het heeft een jaar goed gewerkt.'

En toen? 'Zo'n situatie kan niet eeuwig voortduren. Toen de Hutu's die we hielpen weer op krachten waren gekomen, wilden ze hun politieke macht terug. Het kamp was open: je kon er in en er uit. De grens met Rwanda was vlakbij. Toen brak ook nog de opstand van Kabila in Zaïre uit en begon alles door elkaar te lopen. De presidentiële garde in het kamp kwam onder vuur te liggen. De vluchtelingen werden aangevallen en verspreidden zich over de wouden van Zaïre. U moet weten dat ik toen 1 miljoen vluchtelingen ben kwijtgeraakt!'

Het is maar één voorbeeld van de onoplosbare situaties waarin een vluchtelingenorganisatie kan belanden, maar het is wel een van de meest schrijnende voorbeelden in de bijna vijftigjarige geschiedenis van de UNHCR.

Nog zo'n moreel dilemma, in Bosnië deze keer. Hoe help je vluchtelingen elders een nieuw leven op te bouwen zonder mee te werken aan etnische zuivering? Bestaan er gedragscodes voor dit soort kwesties? 'Natuurlijk hebben we die. Maar de praktijk is altijd anders. De mensen voelden zich in Bosnië niet veilig in hun huizen. Ze wilden dat we ze hielpen daar weg te komen. Als je dat doet, neem je automatisch deel aan etnische zuivering, want het doel van alle pesterijen en bedreigingen was nu juist die mensen weg te krijgen. Maar hielp je ze niet, dan liep hun leven gevaar. Dan moet je kiezen. Uiteindelijk wilden we levens redden.'

Ontmoedigend

Als Hoge Commissaris is Ogata de persoon tot wie men zich wendt als er echt moeilijke beslissingen moeten worden genomen. Dat drukt haar met de neus op haar taak. 'Ik heb nooit in een situatie verkeerd dat een vluchteling mij rechtstreeks om hulp vroeg. Maar mijn medewerkers bellen me om raad. De beslissing om uit Kisangani in Oost-Zaïre weg te gaan heb ik persoonlijk genomen. We wilden met de Hutu-vluchtelingen in het doorgangskamp bij de stad praten om van hen te horen of ze vrijwillig naar Rwanda teruggingen en hoe we ze konden helpen. Maar toen kwamen de troepen van Kabila en zonder enig overleg met ons zetten ze zo'n achthonderd vluchtelingen op een vliegtuig terug naar Rwanda. We kregen ze niet meer te spreken. Op dat moment - ik was toen op missie in de Oekraïne - heb ik besloten uit Zaïre weg te gaan. Ik was razend op de autoriteiten en op de soldaten. Wat er met de vluchtelingen is gebeurd, weet ik niet. De meesten zijn teruggegaan naar Rwanda. Ik hoop dat ze nog leven.'

Wanhopig wordt Ogata pas als overheden het laten afweten, zoals dat gebeurde toen zij hulp vroeg bij het ontwapenen van de milities in Goma. Maar ook hierover laat ze zich in beheerste termen uit. 'Wanneer regeringen niet de nodige politieke stappen ondernemen, is dat ontmoedigend. En dat gebeurt de hele tijd.'

Het besluit om Kisangani op te geven was een van de zwaarste uit haar leven, zegt Ogata. Haar praktische aard helpt haar het hoofd te bieden aan schijnbaar uitzichtloze situaties. 'Het is mijn dagelijks leven. Ik ga op pad en stel vast wat er gedaan moet worden om verbetering te brengen in een bepaalde situatie. Meer veiligheid, meer voedsel, meer rust misschien voor mijn eigen mensen. Je ziet ellende om je heen en probeert vervolgens praktische oplossingen te zoeken. Dat is mijn werk.'