NAVO-landen niet voorbereid op de gevolgen

Wat bij de een (Clinton) vredeshandhaving heet – de interventie van de NAVO in Joegoslavië – noemt de ander (Jeltsin) agressie. Dit verschil in oordeel bewijst dat een nieuwe wereldorde nog in een ver verschiet ligt. Hoeveel regels en instellingen ter bevordering van de internationale vrede intussen ook zijn vastgelegd en opgericht, uiteindelijk geeft nog steeds op klassieke wijze de machtsverhouding tussen staten de doorslag. De Tibetanen, de Koerden en de Palestijnen, om een paar verdrukte minderheden te noemen, kunnen erover meepraten. Zoals de voormalige veiligheidsadviseur van ex-president Bush, Brent Scowcroft, eens heeft opgemerkt: toepassing van de rechten van de mens is een praktische kwestie. Hetzelfde geldt voor het zelfbeschikkingsrecht.

Het zelfbeschikkingsrecht is toch al een riskant en omstreden beginsel. Het staat op gespannen voet met de integriteit van staten waarvan sinds de Tweede Wereldoorlog de onaantastbare soevereiniteit via het lidmaatschap van de VN nog extra nadruk heeft gekregen. Dat kan gemakkelijk tot een paradox leiden, zoals in 1991 toen Irak uit Koeweit werd verjaagd, maar Saddam Hussein, gesteund door zijn intact gelaten elitetroepen, aan het bewind mocht blijven om de integriteit van zijn land en daarmee het machtsevenwicht aan de Golf in stand te houden. Saddam was de afgestrafte agressor, maar de angst voor een overheersende positie van Iran in dit olierijke gebied gaf de doorslag. Opstandige Koerden en shi'ieten werden vervolgens bediend met internationaal verzekerde no fly-zones opdat Saddam niet opnieuw tot genocide van Iraks minderheden zou vervallen.

Een paradox is ook te vinden in het Akkoord van Parijs dat de Kosovaren wel en de Joegoslavische regering niet wensten te tekenen. De Kosovaren kregen minder dan zij vroegen: autonomie in plaats van onafhankelijkheid. De integriteit van Joegoslavië wordt in het akkoord (voorlopig) gewaarborgd. De opstellers probeerden tegelijkertijd recht te doen aan de Joegoslavische soevereiniteit en integriteit en aan het zelfbeschikkingsrecht van de Kosovaren. Maar de belofte van legering van een NAVO-vredesmacht in Kosovo, voorwaarde voor de Kosovaarse handtekening, was voor Belgrado net een stap te ver. Het vooruitzicht van vreemde troepen op hun grondgebied kwetste de trots van de Serviërs. Meer praktisch vreesde president Miloševic voor Kosovaarse onafhankelijkheid na afloop van de voorgestelde pauze van drie jaar. Niet zonder reden, want de bemiddelaars waren op dat punt vrij vaag gebleven.

Veel werk maken met name Russen en Chinezen van het feit dat de NAVO voor haar luchtacties tegen de Joegoslavische strijdkrachten geen uitgesproken mandaat heeft van de Veiligheidsraad van de VN. Om twee redenen is die benadering verklaarbaar. Rusland en China hebben hun eigen opstandige minderheden en hebben daarom weinig op met toepassing van zelfs maar de zwakste vorm van het zelfbeschikkingsrecht. Het vetorecht waarover beide als permanent lid van de Veiligheidsraad beschikken, geeft hun bovendien medezeggenschap in alle internationale kwesties die de raad aangaan. Speciaal voor Rusland is dat wel zo ongeveer het laatste dat is overgebleven van zijn status als voornaamste erfgenaam van de supermacht Sovjet-Unie, een van de grondleggers van de VN. Het optreden van de Noordatlantische Verdragsorganisatie buiten de Veiligheidsraad om wordt gevoeld als een rechtstreekse aantasting van Ruslands en China's internationale positie.

De oprichting van de VN was een uitvloeisel van de Tweede Wereldoorlog. Het fundament was de idee dat het bondgenootschap van de overwinnaars in die oorlog kon worden omgebouwd tot een nieuwe wereldorde waarin agressie van de ene staat tegen de andere voorgoed zou zijn uitgebannen dan wel door de grootmachten van die tijd zou worden afgestraft. Vandaar dat het beginsel van de soevereiniteit van de lidstaten en de onaantastbaarheid van hun grenzen vooropstond.

Het zelfbeschikkingsrecht, na de Eerste Wereldoorlog een niet altijd even recht getrokken leidraad bij het beheer van de erfenis van de verdwenen Habsburgse, tsaristische en Osmaanse imperia, was als gevolg van het misbruik dat nazi-Duitsland aan de vooravond van de Tweede Wereldoorlog ervan had gemaakt, in diskrediet geraakt. De latere dekolonisatie voltrok zich met inachtneming van de door de kolonisatoren getrokken grenzen. De aldus gevormde nieuwe staten, niet de daarin levende minderheden, verkregen volkenrechtelijke erkenning.

Met de ineenstorting van het Oostblok na de val van de Berlijnse Muur eind 1989 kwam het statensysteem in Midden- en Oost-Europa opnieuw onder druk te staan. De Sovjet-Unie en Joegoslavië vielen uiteen in onafhankelijke republieken, Tsjechen en Slowaken gingen uit elkaar. Maar de versplintering ging verder: in Armenië, Georgië en Moldavië ontstonden burgeroorlogen, van buiten aangemoedigd. De Tsjetsjenen vochten zich los van de Russische Federatie. Van de nieuwe republieken in voormalig Joegoslavië bleef alleen het homogene Slovenië het ergste bespaard. In Kroatië en Bosnië raakten Kroaten, Serviërs en moslims met elkaar slaags. Vorig jaar rebelleerde in de Servische provincie Kosovo de etnisch-Albanese meerderheid tegen het regime in Belgrado. De VN hielden zich in de meeste gevallen verre, waar zij wel intervenieerden was hun succes wisselend. In Kroatië wisten de VN in 1992 een bestand te bewerkstelligen, maar in Bosnië gingen zij in 1995 roemloos ten onder. Op dat moment kwam de NAVO in beeld, zij het formeel nog onder auspiciën van de Veiligheidsraad. Bosnië bestaat nu uit een federatie van Kroaten en moslims en een onder internationaal toezicht gestelde Servische republiek.

De regeling die in Dayton voor Bosnië was gevonden, schetst het dilemma waarvoor de internationale gemeenschap zich zag gesteld. Enerzijds waren er de door de burgeroorlog geschapen feiten, anderzijds werd vastgehouden aan het beginsel van de eenheidsstaat. Iets dergelijks wordt nu voor Kosovo voorzien. Dergelijke constructies vereisen langdurige internationale aanwezigheid. De NAVO heeft nu op de Balkan de zorg voor twee staten-in-ontbinding op zich genomen. Dat is een Europees en een Atlantisch belang. Maar of de lidstaten op de consequenties zijn voorbereid, is de vraag. Hun keuzes liggen ergens tussen de duivel en de diepe blauwe zee.

J.H. Sampiemon is commentator voor NRC Handelsblad