Nederland liberaliseert met de kop in het zand

Twee weken geleden werd een van de vier grote Nederlandse stroomproducenten overgenomen door het Texaanse Reliant. Het was de zoveelste stap in de Europese trend van het op de markt brengen van nutsbedrijven. Een ontwikkeling waarbij grote vraagtekens kunnen worden geplaatst. Moet Nederland zijn waterleidingbedrijven in een sfeer van euforie over marktwerking en concurrentie uit handen geven aan Fransen en Engelsen? Mag KPN

Amerikaans worden? Moet onze stroom door Electricité de France worden geproduceerd?

Dit zou passen in de trend van beursgangen van bedrijven die (mede) openbare diensten uitvoeren, de zogenaamde nutsbedrijven. KPN en TPG gingen voor en NS en andere bedrijven zullen volgen. Of moet Nederland, hoewel verklaard voorstander van vrijhandel, ineens zijn eigendommen gaan beschermen? Het laatste lijkt ouderwets in een samenleving waarin eigendomsrechten door regels veel aan belang hebben ingeboet. Dit geldt met name voor de nutsbedrijven, die onderworpen zijn aan uitgebalanceerde regelgeving met betrekking tot hun activiteiten. In dat licht bezien zou het niet zoveel moeten uitmaken wie de eigenaar is van de nutsbedrijven, als er maar regels zijn.

Privatisering en liberalisering liggen voor de hand. Dat geldt zeker voor Nederland, dat anders dan de meeste Europese landen geen grote traditie kent in genationaliseerde bedrijven. Landen als Frankrijk, Italië en deels ook het Verenigd Koninkrijk kennen een traditie van staatsconglomeraten in o.a. olie, banken en zware industrie. Nederland heeft daar nooit aan gewild, en had daar ook weinig baat bij. Als pragmatisch handelsland heeft het zich altijd verre gehouden van nationalisatie van bedrijfstakken. Als overheidsbedrijven kenden wij voornamelijk klassieke nutsvoorzieningen en natuurlijke monopolies.

Het zou geheel in de Nederlandse traditie passen als ook de nutssectoren zo spoedig mogelijk zouden worden geprivatiseerd en geliberaliseerd zodra de betrokken activiteiten zich daartoe zouden lenen. In werkelijkheid is de wereld ingewikkelder. Voor natuurlijke monopolies geldt dat het niet in hun aard ligt dat er meer aanbieders zijn. Bij nutsdiensten gaat het over basisdiensten voor een samenleving. In veel gevallen zit daar een infrastructuur aan vast, zoals bij de voorziening van gas, elektriciteit, drinkwater en spoorvervoer. Kenmerkend is dan dat een belangrijk deel van de productiemiddelen niet dupliceerbaar is en dat de samenleving niet kan overleven zonder de betreffende dienst. Vandaar dat de samenleving er vaak voor heeft gekozen om zelf de zeggenschap over deze nutsvoorzieningen te behouden: via eigendom en door middel van regelgeving.

De pleidooien om dergelijke voorzieningen te liberaliseren en te privatiseren betekenen dat zowel het eigendom moet worden afgestoten als de regulering moet worden verlicht. In theorie ziet dat er prachtig uit, maar in de praktijk pakken zaken echter anders uit. Privatisering leidt als het gaat om een basisdienst waarvoor de overheid zich verantwoordelijk acht, altijd tot meer regelgeving. Vaak komt daar nog regelgeving bij om de markt open te stellen voor nieuwkomers. Zo kunnen railvervoerdiensten, door wie ook aangeboden, niet zonder gereguleerde toegang tot de infrastructuur.

In de ons omringende lidstaten gelden andere verhoudingen tussen industrie en overheid dan in ons Nederlandse pragmatische vrijhandelsmodel. Vooral de nutsdiensten zijn in de betreffende landen sterker gepolitiseerd, zoals overigens ook geldt met betrekking tot sleutelondernemingen in de economie. Nederland betoont zich in Europa veelal een pleitbezorger van liberalisering van markten als pragmatisch handelsland op zoek naar een groter afzetgebied. Duitsland, Frankrijk en Italië reageren echter vaak precies andersom door onder de vlag van liberalisering hun eigen nutssectoren dicht te timmeren voor buitenlanders.

Zo wordt het in Italië op basis van een wetsvoorstel moeilijker gemaakt om de Italiaanse postmarkt te penetreren doordat het monopolie zelfs wordt vergroot en een uitgebreid licentiesysteem in het leven wordt geroepen. Ook Duitsland heeft zich wettelijk verschanst tegen de eerste tekenen van Europese liberalisering op de postmarkt. De Franse regering heeft de Franse post een overnamebudget verstrekt.

De Engelsen pakken het nog agressiever aan. De op het oog verzelfstandigde Royal Mail wordt nog steeds bestuurd vanuit het ministerie van Handel en Industrie. Met deze ruggensteun is het op weg gegaan om in landen die aanstalten maken om verder te liberaliseren, zoals Nederland, hun slag te slaan. Achter de schone schijn van liberalisering en privatisering worden met behulp van overheden strategische posities ingenomen. Geen enkel middel wordt geschuwd in de strijd om de Europese markt.

Mooie principes van marktwerking en liberalisering vragen timing, ook ten aanzien van de regelgeving. Dit geldt vooral voor de basisdiensten, waarvan de Nederlandse samenleving in haar functioneren afhankelijk is. Vooruitlopen op Europa maakt de Nederlandse economie onnodig kwetsbaar. Op de lange weg naar Europese liberalisering is daarom een goede strategie geboden. Daarbij moet de overheid bereid zijn om haar eigen nationale politieke visie op vrije markten aan te passen aan de Europese realiteit.

Zij zal daarbij het instrument van regels met betrekking tot de kwaliteit en de prijs van diensten niet moeten schuwen, ook al voert zij deregulering hoog in het vaandel. Zij zal ook niet moeten terugdeinzen voor het behoud van een minderheidspositie als aandeelhouder, versterkt door extra zeggenschapswaarborgen, zoals een bijzonder aandeel of `golden share'. Dat is altijd beter dan ongecontroleerde zeggenschap in handen van buitenlandse ondernemers die ook nog door buitenlandse overheden wordt aangestuurd.

De paradox is dat het Europese liberaliseringsbeleid de Nederlandse overheid ertoe kan dwingen om haar vrije handelsprincipes even op te zouten.

H.J. de Ru is hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de VU te Amsterdam en advocaat bij Loeff Claeys Verbeke.