Onbesliste strijd om te weinig van alles

De Europese Rekenkamer had kunnen uitgroeien tot een voorbeeld van daadkracht en visie. In plaats daarvan werd het instituut een reus op lemen voeten: krachteloos en ineffectief.

DE REKENKAMERS KOMEN allemaal voort uit de behoefte van de middeleeuwse heersers toezicht te houden op de werkzaamheden van hun schatkistbewaarders. De werkwijzen liepen evenwel al snel uiteen.

In Frankrijk koos men voor een rechterlijk hof dat alle geldverkeer in de gaten hield en iedere staatsdienaar streng strafte die een greep in de kas deed. Dat is nog steeds de praktijk. Elke controleur houdt voor ogen dat aan de hand van zijn werk een rechtszaak moet kunnen worden gevoerd.

In Engeland speelde het parlement met zijn greep op het belastinggeld al snel een hoofdrol. Daar verwachtte men van de rekenkamer dat ze een politiek oordeel mogelijk maakte. Anders dan in Frankrijk biedt dat voor juristen geen ruimte. De Nederlandse Algemene Rekenkamer lijkt wat op een hof en had tot voor kort zelfs nog de rudimentaire bevoegdheid straffen uit te delen maar concentreert zich op doelmatigheidsonderzoek. Ze kijkt in de eerste plaats met een accountantsoog, niet met het oog van de jurist, naar de boekhouding van de overheid.

De rekenkamer is in moderne tijden onmisbaar bij het uitoefenen van de parlementaire controletaken. Niet in alle landen is het instituut even onafhankelijk. Terwijl de Zwitserse rekenkamer zich nog moet ontworstelen aan de greep van het ministerie van Financiën, hebben medewerkers van de Franse rekenkamer als rechter van oudsher een volstrekt onafhankelijke status. Dat geldt trouwens voor hun collega's in alle Europese landen rond de Middellandse zee, zoals ook in België en Luxemburg. In Nederland wordt de onafhankelijkheid gewaarborgd doordat de drie leden van de rekenkamer voor het leven worden benoemd.

De omvang van het onderzoeksveld vormt het derde terrein waarop rekenkamers van elkaar afwijken. Toetsen ze alleen of geld overeenkomstig de begroting is besteed (rechtmatigheidstoets) of beoordelen ze ook of middelen conform de bedoeling zijn gebruikt (doelmatigheidsonderzoek)? Of controleren ze ook vooraf, zoals in België nog altijd gebeurt. De Belgische rekenkamer heeft mede tot taak de rechtmatigheid van elke ambtelijk uitgegeven frank beoordelen. Maar het Belgische systeem zucht onder een ondraaglijke bureaucratie waardoor de rekenkamer nauwelijks een effectief hulpmiddel is voor de volksvertegenwoordiging.

Dat ligt in de Verenigde Staten duidelijk anders. Daar vormt de rekenkamer een verlengstuk van het Congres. De leden zijn wel onafhankelijk, maar 95 procent van het onderzoekswerk heeft plaats op verzoek van het Congres. Dat maakt de rekenkamer nogal kwetsbaar. In het Amerikaanse tweepartijenstelsel, waarin de kiezer de parlementaire macht lang niet altijd in één hand legt, leveren rekenkameronderzoeken politieke munitie aan de partij die niet de uitvoerende macht heeft, maar wel de meerderheid in het Congres. Nadat de Democraten de rekenkamer flink voor hun politieke stokpaardjes hadden gespannen, moest het instituut dat zwaar bekopen zodra de Republikeinen de meerderheid kregen in het Congres. Eenderde van het onderzoeksbudget verdween.

De Amerikaanse werkwijze is op confrontatie afgestemd. Het debat over de onderzoeksresultaten wordt in openbare hoorzittingen gevoerd waar het meteen hard tegen hard gaat.

In Duitsland gaat het heel anders toe. Daar maakt het Bundesrechnungshof veel werk van het beoordelen van de effectiviteit van specifieke onderdelen van overheidsbeleid. Soms gebeurt dat op aanvraag van de Bondsdag. Die krijgt dan het ongepubliceerde rapport toegestuurd. In andere gevallen kan het gaan om zaken waar de rekenkamer in de loop van een ander onderzoek op is gestuit. Dan gaat het ongepubliceerde rapport naar de regering. Het is in beide gevallen geenszins gezegd dat die rapporten ooit openbaar worden. Het gaat de rekenkamer primair om de effectiviteit van haar werk. Als die ermee is gediend dat een oneffenheid in alle stilte wordt gladgestreken, dan is dat de aangewezen weg, zo redeneren de Duitsers.

Bij de opzet van een rekenkamer op Europees niveau is vanaf een blanco schetsblok naar een nieuwe, moderne structuur gezocht. Maar elk land heeft vooral de eigen benadering willen laten doorklinken. Het resultaat is dat de Europese Rekenkamer in vrijwel gelijke mate op juridische aspecten dan wel op doelmatigheid toest. Ook controle vooraf en achteraf houden elkaar aardig in evenwicht. De strijd is nog niet beslist: voorlopig gaat het om te weinig van alles. ,,Dat eten van twee walletjes is een slechte oplossing'', zei het Nederlandse lid van de Europese Rekenkamer, Maarten Engwirda, eerder dit jaar in deze krant.

Bovendien geldt de lastige eis dat de rekenkameronderzoeken niet één land in een slecht daglicht mogen stellen. Dat zou wel eens meer kunnen zijn dan de Europese eenheidsgedachte kan velen en zou mogelijk vervelende vooroordelen kunnen bevestigen. De noordelijke landen willen wel onderzoek dat zich per onderwerp uitstrekt over de Europese uitgaven die in de landen van de Europese Unie worden gedaan. De zuidelijke landen vinden het toereikend als het uitgavenpatroon van de Europese Commissie wordt gecontroleerd.

Het gevolg van allerlei halfslachtige tussenoplossingen is een systeem dat krachteloos en ineffectief is. Dat terwijl het financieel beheer van de Europese Commissie tien tot vijftien jaar achterloopt op dat van Nederland, zo stelt Engwirda. Hij bevestigt ook dat de rekenkamerrapporten nog van wisselende kwaliteit zijn met soms discutabele argumentatie. In Europa is eenheid in de controle op de effectiviteit van de pogingen om eenheid te bereiken, nog ver weg.