Een onderzoek dat lang nagalmt

De Rekenkamer heeft als doel het functioneren van het rijk en de daarmee verbonden organen te toetsen en te verbeteren. Met deze eenvoudige openingszin in het eerste hoofdstuk van het vandaag verschenen jaarverslag geeft de Algemene Rekenkamer in het kort haar `missie' neer. Het middel: onafhankelijk onderzoek naar de kwaliteit van het overheidshandelen. Ter lering en soms ook wel ter vermaak. Berichten over een Hoog College van Staat, dat wel invloed, maar geen macht heeft.

In het rapport `Belastingen als beleidsinstrument' komt de Rekenkamer tot kritische conclusies. Hoe komt zo'n onderzoek tot stand? Verslag in drie delen uit de keuken van een hoog college.

`TOCH NIET ONAARDIG om met zo'n rapport naar huis te gaan.'' Scheidend president Henk Koning van de Algemene Rekenkamer kan tijdens de presentatie van zijn laatste Rekenkamerrapport een klein lachje om zijn eigen manier van uitdrukken niet onderdrukken. Een understatement, want op het concept noteerde hij nog: ,,Uitstekend rapport!!!''

In de Panoramazaal van de Rekenkamer, met een schitterend uitzicht over een groot aantal departementen (Koning: ,,Ons brood, maar zeker niet onze broodheer''), gaf Koning gisteren een toelichting op het rapport dat vanmiddag openbaar is gemaakt. In dit rapport, Belastingen als beleidsinstrument, hebben zijn onderzoekers bijna dertig fiscale regelingen tegen het licht gehouden en hun oordeel is kritisch. Een onderbouwing van de regelingen ontbreekt vaak. Eenmaal ingevoerd, is vaak niet duidelijk wat de effecten en de kosten ervan zijn. Omdat over de gevolgen bij de ministeries weinig bekend is, deed de Rekenkamer zelf onderzoek naar vier regelingen, waaronder het paradepaardje van `paars': een wet om werkgevers te stimuleren werknemers met een laag loon in dienst te nemen. ,,Geen stimulerende werking'', oordeelt de Rekenkamer over de regeling `afdrachtvermindering lage lonen'. Een conclusie die nog lang zal nagalmen in politiek Den Haag.

Eén van Konings laatste Rekenkamer-verplichtingen had gisteren plaats op zijn oude werkplek: op het ministerie van Financiën, waar hij acht jaar staatssecretaris is geweest. Samen met secretaris Tobi Witteveen en projectleiders George Alders en Frank van den Broek presenteerde Koning de resultaten van het onderzoek aan staatssecretaris Willem Vermeend. Het beloofde vooraf een pittig gesprek te worden omdat de fiscalist en VVD'er Koning een andere opvatting heeft over belastingheffing dan zijn opvolger. De PvdA'er Vermeend wil via belastingen het gedrag van burgers en bedrijven beïnvloeden. Wordt er te weinig gespaard of te weinig geïnvesteerd in milieuvriendelijke projecten: de fiscus moet de weg wijzen. Het is een oneigenlijk gebruik van de belastingen vinden klassieke fiscalisten als Henk Koning. Zij vinden dat de belastingen uitsluitend bedoeld zijn om de schatkist te vullen.

,,Maar Vermeend knuffelde het rapport bijna dood'', constateerde Witteveen na afloop van de presentatie. ,,Vermeend onderschrijft ons rapport'', lichtte een zichtbaar opgeluchte Koning toe. ,,Ik was aangenaam verrast.''

Over de presentatie door projectleider George Alders was eerst dagenlang vergaderd. ,,Te verdedigend, te veel zelfcensuur'', constateerde persvoorlichter Ursul Schaap wanneer de sheets werden besproken. ,,We moeten duidelijker maken dat we voor honderd procent achter dit onderzoek staan.''

Over de tien sheets werd ruim twee uur fel vergaderd en ze werden aangepast vóór de zogenoemde proefbriefing. Een week voor de officiële publicatie gaf Alders aan de hand van de sheets een samenvatting van het rapport voor onder meer Koning, Witteveen en de onderzoeksdirecteuren van de Rekenkamer, Marius Winters en Hans de Groot. Alle vier wilden ze nog één sheet toevoegen. Witteveen: ,,We moeten een helder overzicht geven van de aanbevelingen van de Rekenkamer en de toezeggingen van de departementen.'' `Geen toezegging van Financiën' meldt de toegevoegde sheet; met andere woorden Financiën wil geen periodiek inzicht geven in kosten en voorwaarden van fiscale regelingen. ,,Maar Vermeend zei tijdens ons gesprek dat hij dat inzicht juist wel wil geven'', aldus Koning. ,,Dat noteren wij. Die toezegging is binnen.''

Toen Koning in 1991 president werd van de Rekenkamer ging politiek Den Haag er vanuit dat het onderwerp belastingen vaak onderwerp van onderzoek zou worden. Maar hij waakte ervoor dat politici hem zouden kunnen betichten van hobbyisme. ,,Het belastingonderzoek is absoluut geen initiatief van Koning'', zegt projectleider Frank van den Broek.

Samen met Alders leidde Van den Broek afgelopen twee jaar het onderzoek. De `Jansen & Jansens van de Rekenkamer' werden ze op Financiën genoemd. Want eigenlijk vinden Financiën-ambtenaren de vorsers van de Rekenkamer maar lastige pottenkijkers. Alders & Van den Broek behoren tot een nieuwe generatie onderzoekers. Binnen de Rekenkamer werkt de ouderwetse controleur naast de strategische `onderzoeksyup'. Veel van hun oudere collega's beschouwen het werk bij de Rekenkamer (lees: het controleren van de macht) als een roeping. Voor Alders (32) & Van den Broek (37) is het gewoon een baan. ,,Wel een hele leuke'', legt Van den Broek uit. ,,Want als projectleider ben je meewerkend voorman. Je werkt op het raakvlak van politiek, wetenschap en openbaar bestuur. En je leert knokken om de informatie boven tafel te krijgen en dat gevecht zijn we ook weer bij dit onderzoek aangegaan.''

Tussen de Rekenkamer en het ministerie van Financiën bestaat een moeizame relatie, die drie jaar geleden met de publicatie van het rapport Financiële relaties met grote ondernemingen een dieptepunt bereikte. Eind 1996 werd wel een gesprek gevoerd om de ergste plooien glad te strijken. Maar dat leidde niet tot een coöperatieve houding van Financiën bij onderzoeken van de Rekenkamer. Het bijeensprokkelen van het materiaal voor het vandaag gepubliceerde onderzoek verliep zeer moeizaam.

In het voorjaar van 1997 gaf het college toestemming voor het onderzoek naar belastingen als beleidsinstrument. ,,Een paar jaar eerder waren al wat verkennende onderzoeken uitgevoerd en die waren veelbelovend'', zegt Alders. Voor negen onderzoekers vormde het besluit van het college het startsein van een langdurig verblijf tussen de archiefdozen.

De Rekenkamer kondigt haar onderzoeken vooraf aan bij de betrokken ministeries. Als er onduidelijkheid is over beoordelingscriteria, wordt overlegd met het departement. Van den Broek: ,,Je hebt dan achteraf geen gezeur over de criteria waarop de Rekenkamer haar oordeel baseert.'' Als alle feiten door de onderzoekers zijn verzameld, verifiëren ze die gegevens bij de bezochte instanties. De onderzoekers stellen vervolgens een nota van bevindingen op en bespreken deze met het college van de Rekenkamer. Dit overleg leidt tot een conceptrapport, waarin de belangrijkste feiten, de conclusies, oordelen en aanbevelingen staan. Het conceptrapport wordt met het verzoek om commentaar voorgelegd aan de verantwoordelijke bewindslieden.

Dit gebeurde in dit geval medio oktober; eind oktober ontving de Rekenkamer prompt een brief van Hans Blankert, voorzitter van de werkgeversvereniging VNO-NCW. Hij wilde graag een gesprek met de Rekenkamer hebben als uit het onderzoek mocht blijken dat fiscale stimuleringsregelingen geen effect hebben. Deze conclusie wordt inderdaad uit het onderzoek getrokken, maar het college zag af van een gesprek omdat het rapport niet de inzet mocht worden van een lobby-actie.

Na de verwerking van de bestuurlijke reactie en een nawoord van de Rekenkamer, is het rapport vandaag officieel gepubliceerd. Tot op het laatste moment bewaakten president Koning en secretaris Tobi Witteveen de wording van het rapport zorgvuldig. Twaalf fouten haalde Koning nog uit de concept-publicatietekst. Op pagina 28 werd bijvoorbeeld `motivatie' vervangen door `motivering'. ,,Motivatie is een geestesgesteldheid'', doceerde Koning tussen haakjes in de kantlijn.