De kantine als kweekvijver voor onderzoek

Een `dossierbemiddelaar' en crisisberaad, ofwel: de broze verhouding tijdens het onderzoek naar belastingmaatregelen tussen Financiën en Rekenkamer.

`MOEIZAAM'', zegt projectleider George Alders. ,,Zeer moeizaam'', verzucht zijn collega Frank van den Broek. ,,Ik werk sinds 1986 bij de Rekenkamer maar ik heb nog nooit meegemaakt dat het zoveel moeite kostte om het onderzoeksmateriaal te verzamelen'', vult senior onderzoeker Marjan de Rijke aan. Voor het onderzoek Belastingen als beleidsinstrument heeft ze met haar drie collega's bijna twaalf maanden tussen de archiefkasten op het ministerie van Financiën geleefd. Een team van vijf mensen onder leiding van Van den Broek verrichtte onderzoek op een steenworp afstand: in het gebouw van de Rekenkamer.

,,Zoals zo vaak is niet precies na te gaan wie het onderwerp heeft bedacht; de meeste ideeën voor onderzoek ontstaan in de kantine en bij het koffieapparaat'', zegt Van den Broek. Wanneer een onderzoeker van de Rekenkamer een idee heeft, bespreekt hij dit meestal met zijn collega's en externe specialisten en wordt er een afspraak gemaakt met de zogenoemde contactambtenaar van het betrokken departement. ,,Je gaat een keer vrijblijvend praten, je krijgt tips en suggesties, en zo rijpt langzamerhand het onderzoeksvoorstel'', legt Van den Broek uit.

Bij het belastingonderzoek kreeg de Rekenkamer de volle medewerking van de departementen, behalve bij Financiën. Daar gingen de hakken in het zand toen het plan van aanpak op papier stond. ,,De communicatie over de dossiers verliep vanaf dat moment per brief'', vertelt De Rijke. ,,Ieder departement heeft zijn specialisten, dus als je iets wilt weten over een regeling, loop je bij een ambtenaar binnen en krijg je het dossier. Nu hadden we op Financiën een dossierbemiddelaar. Alle verzoeken moesten schriftelijk worden gedaan.''

Het onderzoek werd bij Financiën met argusogen gevolgd door een team ambtenaren. De Rekenkamer koos voor de `fluwelen aanpak', legt Alders uit. ,,Je kunt het keihard spelen, maar dat verziekt de verhouding volledig. Je maakt een afweging en ik denk dat we uiteindelijk alle relevante informatie hebben gekregen.'' Dat ging met horten en stoten waarbij een crisisberaad tussen de top van Financiën en van de Rekenkamer de zaak moest vlot trekken. ,,Tijdens ons onderzoek vernamen we via Elsevier dat het ministerie van Financiën zelf ook bezig was met een evaluatie van belastingmaatregelen. Deze evaluatie sloot naadloos aan bij ons onderzoek. Het is toch curieus dat je dat via de media moet horen'', zegt Alders. Een jaar na het akkefietje kan hij zijn verbazing nog niet verbloemen.

In de periode oktober 1997-september 1998 worstelden de negen onderzoekers zich door meters dossiers, raadpleegden externe fiscale specialisten en hielden een enquête onder ondernemers naar de effectiviteit van vier regelingen. Hun bevindingen legden ze medio oktober 1998 vast in de `nota van bevindingen'. Deze nota werd besproken met president Koning die het onderzoek begeleidde; de andere twee leden van het college reageerden schriftelijk. Zulk overleg leidt altijd tot een conceptrapport met de belangrijkste feiten, conclusies en aanbevelingen.

Wanneer de onderzoekers een maand later weer met Koning over het rapport praten, hamert de president erop dat het van ,,cruciaal belang'' is om de indruk weg te nemen dat de Rekenkamer met een zekere vooringenomenheid het onderzoek zou hebben uitgevoerd. In het rapport moet meer aandacht worden besteed aan de inventarisatie van belastinguitgaven die is opgenomen in de meest recente Miljoenennota. Koning: ,,Op deze wijze komt naar voren dat de Rekenkamer oog heeft voor de inspanningen van het ministerie.''

Het conceptrapport werd voorgelegd aan de verantwoordelijke bewindspersonen. Het ministerie van Financiën bleek te twijfelen aan de door de Rekenkamer in acht genomen zorgvuldigheid en meende dat het onderzoek leek te zijn opgezet ,,met als wenselijk resultaat de afwijzing c.q. kritische benadering van de inzet belastingheffing voor niet-fiscale doelstellingen''. Ook twijfelde Financiën aan de waarde van de enquête.

Het is het beginsein voor een periode van schrijven, schrappen en overleggen. Begin februari verzamelen de projectleiders en de onderzoekers zich op de kamer van Alders. De reacties van de departementen worden bediscussieerd, becommentarieerd en uiteindelijk `vertaald' in een aanpassing van de tekst. De inleiding wordt neutraler door behalve de nadelen ook de voordelen te beschrijven van fiscale stimuleringsmaatregelen. Financiën wijst er op dat hoewel de resultaten van de afzonderlijke belastingmaatregelen niet allemaal te doorgronden zijn, ze uiteindelijk altijd één gevolg hebben: de lastendruk wordt lager. ,,Wij willen een analyse van de afzonderlijke maatregelen en spreken ons niet uit over het algemene doel'', signaleert onderzoeker De Valk. ,,Dat is politiek, dus Vermeend zijn klusje. Die discussie moeten we iets pregnanter in het rapport verwoorden.'' Zo worden ruim vijftig pagina's tekst en bijna zeventig pagina's bijlagen één voor één behandeld.

Een maand voor de publicatie wordt de concepttekst met de twee verantwoordelijke directeuren doorgenomen. Ook taalpurist Karen de Boer schuift aan. Directeur Winters signaleert een ,,onzinredenering'' in de reactie van een bewindspersoon in het conceptrapport. Hij weet alle aanwezigen te overtuigen, de redenering wordt geschrapt. ,,Jammer'', meent Alders. ,,Het weerleggen van onzin van een politicus is toch aardig.'' Hij wordt vaderlijk toegesproken door Winters: ,,Wij hebben dit onderzoek bevochten; het eindresultaat mag er zijn. Dat moeten we nu niet uit onze handen laten glippen door een politicus te pesten. Ook al hebben we gelijk.''