Europa is gebaat bij deze crisis

Sceptici hadden het niet durven dromen: een Europese Commissie die eigener beweging opstapt. Op korte termijn is het ontslag weliswaar een slag voor Europa maar het staat buiten kijf dat de ontwikkeling in de richting van meer Europese democratie onomkeerbaar is, vindt Laurens Jan Brinkhorst.

Het ondenkbare is gebeurd. De onaantastbaar geachte Europese Commissie, het dagelijks bestuur van de Europese Unie is collectief teruggetreden. De motor van het Europese integratieproces is even afgeslagen. Benoemd door de regeringen van de vijftien lidstaten hebben de leden van dit college niettemin een politieke verantwoordelijkheid genomen onder de druk van een opdringende publieke opinie, een kritische pers en een wantrouwig Europees Parlement. Vorige week nog hadden velen dit voor onmogelijk gehouden. Zonder overdrijving kan worden gesteld dat sprake is van een bepalend moment in de staatsrechtelijke geschiedenis van de Europese Unie.

Directe aanleiding was het rapport van een comité van wijzen dat was ingesteld om op korte termijn een onderzoek te verrichten naar mogelijke fraude, slecht beheer en vriendjespolitiek bij de Europese Commissie. Het was de prijs die de socialistische fractie in het Europees Parlement had bedongen om in januari tegen een motie van afkeuring te stemmen. Deze motie werd uiteindelijk met een zeer krappe meerderheid verworpen. Paradoxaal is dat juist deze afleidingsmanoeuvre twee maanden later heeft geleid tot het collectief ontslag van de Europese Commissie. Velen verwachten dat het onderzoek naar individuele dossiers wellicht zou leiden tot het aftreden van een of meerdere commissarissen, maar niet tot het harde, ja meedogenloze oordeel over dit college als zodanig. Het zijn vooral die algemene politieke conclusies geweest die tot het ontslag hebben geleid.

Nog nooit eerder is een Europese Commissie afgetreden. We bevinden ons dus op onontgonnen terrein van het Europese staatsrecht. Allereerst maakte de voorgeschiedenis duidelijk waarom de commissie direct heeft gereageerd op de uitspraak van het rapport van deskundigen en niet heeft gewacht tot een politieke uitspraak van het Europese Parlement. De instelling van het comité had vanaf het begin een sterke politieke lading en zijn oordeel werd als het ware plaatsvervangend het oordeel van het Europees Parlement. Behalve in de conclusies zijn in de uitspraken over de afzonderlijke dossiers namelijk inhoudelijk niet veel nieuwe elementen te vinden. Veeleer bevestigen zij het beeld van een gebrek aan politieke controle op het ambtenarenapparaat, een ontbrekende aandacht voor het financieel beheer bij individuele commissarissen en de afwezigheid van centrale politieke sturing door de voorzitter.

De directe aanleiding mag het rapport zijn geweest, de fundamentele oorzaken van het vertrek van de commissie liggen dieper. Dat zijn de twijfel over de slagvaardigheid van de commissie, naast het falen van individuele commissarissen. In dat licht bezien waren de bijna unanieme reacties van de verschillende fracties in het Europese Parlement niet meer dan de afronding van een proces van afkalvend vertrouwen dat gelijk een Griekse tragedie al eerder een bijna onherroepelijk karakter had gekregen. Indirect is het daarom toch het EP geweest dat de commissie tot aftreden heeft gebracht.

De nogal bittere reacties van goed functionerende commissarissen als Van Miert (mededinging), Van den Broek (externe betrekkingen) en Liikanen (personeel en begroting) zijn op zichzelf begrijpelijk, maar geven toch blijk van onvoldoende inzicht in het geringe draagvlak dat deze Europese Commissie vanaf het begin bij de publieke opinie en het Europees Parlement had. In zekere zin is sprake van een vitium originis – een oorspronkelijke weeffout – die de regeringsleiders zich persoonlijk mogen aantrekken. Voorzitter Santer was letterlijk derde keuze nadat de premiers Lubbers en Dehaene respectievelijk door hun collega's Kohl en Major waren afgeschoten. Santer heeft in 1994 slechts met de grootst mogelijke moeite een meerderheidsmandaat verworven. Een belangrijk aantal Europarlementariërs is toen door hun nationale partij onder druk gezet. Het is hopelijk ook voor de nationale regeringen een les voor de toekomst.

De nieuwe voorzitter dient een krachtig Europees en politiek profiel te hebben. Na het Verdrag van Amsterdam geldt dat destemeer: de commissie werkt onder zijn politieke leiding en dat is meer dan vergaderingen voorzitten.

De zittende commissie heeft de eer aan zich gehouden en zich niet willen laten wegsturen. Dat is begrijpelijk, ook al vereist een motie van afkeuring formeel niet minder dan tweederde meerderheid van de uitgebrachte stemmen en een meerderheid van het aantal leden van het Europees Parlement (dus tenminste 314 van de 626 leden). Het is bovendien ondenkbaar dat de commissie had kunnen doorfunctioneren zelfs wanneer alleen een gewone meerderheid de afkeuring had uitgesproken en dat risico was gezien het bovenstaande zeer reëel. De uitspraak van Santer in december dat de commissie zou blijven zitten als een motie van afkeuring geen tweederde meerderheid zou halen was onnodig provocerend en heeft zeker ook bijgedragen tot het wegvallend vertrouwen.

Ondanks de huidige verdragstekst kan deze niet meer als geldende spelregel worden gezien. Ook begint het beginsel van individuele verantwoordelijkheid van de commissarissen nu ingang te vinden. Begin januari zei president Santer nog dat uitsluitend de collectieve vrantwoordelijkheid in het geding was, het was een één–voor–allen en een allen–voor–één. Maar onder druk van de feiten – vooral de handelingen van de Franse commissaris Edith Cresson waren in het geding - verklaarde hij twee weken geleden dat een commissaris zou moeten vertrekken als politiek verwerpbaar gedrag ten laste kon worden gelegd. Het is verbazingwekkend hoe snel nieuwe spelregels hun intrede vinden in het snel groeiende Europese staatsrecht.

Dat de commissie zich eigener beweging heeft teruggetrokken heeft overigens ook gevolgen voor haar demissionaire positie. Het collectieve aftreden van deze commissie moet eigenlijk worden gezien als een bundel van twintig individuele ontslagaanvragen. Een commissie die door een motie van afkeuring is getroffen kan alleen de lopende zaken behartigen. Maar door een vrijwillig ontslag blijven commissarissen `in functie totdat in hun vervanging is voorzien'. Dit houdt in dat zij weliswaar geen spectaculaire initiatieven meer kunnen nemen, maar het betekent niet zoals bij een Nederlands demissionair kabinet, dat zij zich van iedere politieke activiteit moeten onthouden.

Ingevolge het verdrag ligt de bal nu bij de vijftien nationale regeringen. Zij dienen een nieuwe voorzitter en nieuwe leden voor te dragen. Volgens de nog geldende procedure (dat wil zeggen tot de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam) wordt de voorzitter door de regeringen voorgedragen na raadpleging van het Europees Parlement. Over het college als geheel moet het EP zijn goedkeuring geven. Daarbij doen zich drie mogelijkheden voor. De eerste is van louter theoretische aard. Zij zou inhouden dat de huidige demissionaire commissie (inclusief Santer en Cresson) zou aanblijven totdat in hun opvolging is voorzien. In de huidige politieke context is dat ondenkbaar. Daarvoor zijn de verwijten in het rapport te ernstig.

Een tweede mogelijkheid is dat de benoeming van de nieuwe commissie wordt vervroegd. Normaal zou deze begin januari aantreden, nadat de voorgenomen voordracht voor een voorzitter in juli door het nieuwe Europees parlement wordt goedgekeurd. Maar dat levert een ernstig dilemma op. Als die weg wordt ingeslagen zou daarmee het zittende parlement een oordeel moeten geven over die nieuwe commisie. Het zou haar democratische legitimatie niet ten goede komen wanneer dit nieuwe college afhankelijk is van de aanwijzing door een vertrekkend parlement. Benoeming van de nieuwe commissie is een zaak van het nieuwe Europees Parlement. Het zou ook zeer wenselijk zijn dat de regeringsleiders een nieuwe voorzitter pas voordragen na de Europese verkiezingen van juni. Bovendien is het voor het Europees Parlement essentieel dat de nieuwe spelregels van het Verdrag van Amsterdam ook gaan gelden voor de nieuwe commissie, waardoor het Europees Parlement ook een goedkeuringsrecht krijgt bij de aanwijzing van de nieuwe commissievoorzitter. Maar dat verdrag zal pas vanaf 1 mei of zelfs vanaf 1 juni in werking treden. Maar deze overwegingen maken het anderzijds onaantrekkelijk om te wachten tot de normale nieuwe procedure zal beginnen.

Daarom lijkt het verstandig snel te komen tot de aanwijzing van een interim-commissie, waardoor de institutionele crisis zo spoedig mogelijk kan worden beëindigd en de noodzakelijke hervormingen van de Europese Commissie gestalte kunnen krijgen. Nodig daarvoor is dat de regeringen het eens zijn over de vervanging van voorzitter Santer wegens zijn aandeel in de collectieve verantwoordelijkheid en van commissaris Cresson vanwege haar individuele verantwoordelijkheid. In hun plaats zouden een nieuwe Luxemburger respectievelijk Franse commissaris dienen te komen. Als interim-voorzitter zou de eerste vice-voorzitter, Sir Leon Brittan, verantwoordelijk voor de Europese handelsbetrekkingen met de industrielanden kunnen optreden. Het is een oplossing die het voordeel van snelheid paart aan minimale aanpassing. Maar er zijn twee politieke hindernissen die overwonnen moeten worden. Allereerst zou de Britse regering akkoord moeten gaan met de voordracht van een Britse Conservatief, weliswaar Europees gezind, maar toch. Dat moet overkomelijk zijn aangzien Brittan zeker niet in de nieuwe commissie zal terugkeren.

De tweede horde lijkt nog moeilijker. De Franse regering zou daarmee niet alleen het aftreden van Cresson moeten aanvaarden, maar ook het optreden als voorzitter van Leon Brittan, voor de Fransen het voorbeeld van Europese vrijhandel en Atlantische oriëntatie.

Het ontijdig afslaan van de Europese Commissie als motor van de Europese integratie is op korte termijn een slag voor Europa. Ook de aanleiding – een rapport over fraude en nepotisme - is geen aanbeveling voor Europees enthousiasme. Hoe onaangenaam ook voor de zittende commissie, men moet de zaak echter niet dramatiseren. De ontwikkeling in de richting van meer Europese democratie is onomkeerbaar. De Europese Unie groeit in korte tijd naar een nieuw politiek systeem van checks en balances. Waar macht wordt uitgeoefend behoeft deze politieke controle. Een sterke, democratisch gevoede en bestuurlijk verantwoorde commissie is daarbij even onontbeerlijk als een krachtig Europees Parlement. De contouren van een Europees politiek dualisme worden zichtbaar. Op iets langere termijn is de huidige crisis daarom gewenst voor iedereen die meer democratie in Europa wezenlijk vindt.

Laurens Jan Brinkhorst is lid van het Europees Parlement waar hij voor D66 deel uitmaakt van de liberale fractie en hoogleraar Europees Recht aan de Universiteit Leiden.