Gerechtvaardigde onwetendheid

Politici in het nauw hebben een krachtige neiging tot zelfrecht- vaardiging. Dat ze deze ene keer een `suffe fout' maakten, of dat ze maar een tandwiel in het grote raderwerk zijn. Een bestuurskundige volgde deze week de verhoren en ontdekte daarin patronen die hij al van de IRT-enquête kende.

Theo Meijer, voorzitter van de parlementaire enquêtecommissie Bijlmerramp, nam deze week verscheidene politici een testje af. Aan het eind van diverse verhoren vroeg hij hen hoe ze hun gedrag na de ramp met de neergestorte El Al-Boeing wilden kwalificeren: als `maximaal', `optimaal', `goed', of - in het negatiefste geval - `kon beter'.

Van het laatste aanbod van een gracieuze hara kiri in het openbaar maakte niemand gebruik. Integendeel: de meesten vonden dat ze het best aardig gedaan hadden, zo bleek uit Meijers invul-oefeningetjes. Yvonne van Rooy bijvoorbeeld, staatssecretaris van Economische Zaken, kwalificeerde haar opereren na de Bijlmerramp als `toereikend'. Paul Rosenmöller, parlementariër van GroenLinks, vond zijn eigen optreden `goed'.

Tijdens crises in het openbaar bestuur hebben politieke elites een krachtige neiging tot zelfrechtvaardiging, schreven de Leidse bestuurskundigen Paul 't Hart en Mark Bovens vorig jaar in een artikel over het ontwijkgedrag van politici. Ze weten dingen vaak niet, geven de boodschappers van het slechte nieuws de schuld, hebben de neiging hun rol als tastend en zoekend bestuurder te midden van een rijstebrij aan hoogwaardig technologische informatie te relativeren, en hollen daarmee het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid uit.

't Hart (35), één van de auteurs van het artikel en lid van het zogeheten Crisis Onderzoek Team uit Leiden dat de bestrijding van de Bijlmerramp door de gemeente Amsterdam evalueerde, beleefde deze weken dan ook een déjà vu. Toen hij naar de verhoren door de Bijlmer-commissie op de televisie keek, of erover in de krant las, herkende hij patronen die hij vorig jaar in het artikel voor het tijdschrift Beleid en Maatschappij had beschreven. Daarin analyseerden hij en Bovens het gedrag van hoofdrolspelers tijdens een andere fameuze crisis in het openbaar bestuur: de IRT-affaire.

De auteurs onderscheidden daarin tenminste vijf typen van `ontwijkend' en `tactisch' gedrag van politici. Zowel Van Thijn als Hirsch Ballin bedienden zich van wat de auteurs deftig het `novus actor interveniens'-argument noemden. Pas in laatste instantie kwamen minister Hirsch Ballin en — toen nog — burgemeester Van Thijn er als nieuwe `actoren' bij kijken, waarmee ze hun eigen verantwoordelijkheid als kleine radertjes in het geheel beperkten. Nadat er een storm van verontwaardiging was opgestoken over het omstreden politie-onderzoek naar drugssmokkel, beklemtoonden beiden dat zij pas laat bij dat onderzoek betrokken waren. Politie en Openbaar Ministerie hadden een grote mate van eigen verantwoordelijkheid.

Het niet-weten argument

Hiermee kan het zogeheten `niet-weten argument' samenhangen. Doordat ambtelijke diensten het voortouw hadden, en zij informatie niet tijdig en volledig doorsluisden naar de politieke top, stond die laatste met lege handen.

Voorkoming van `labeling' was een andere strategie van de twee genoemde bewindspersonen: voorkomen dat men het beeld (de label) krijgt van een gebrekkig opererend en weinig doortastend bestuurder. De daden waarop men kritiek krijgt, zijn heel afwijkend en uitzonderlijk, gelet op de verdere uitstekende staat van dienst. ,,Onbegrijpelijk, dat ik zo stom heb kunnen zijn'', zoals Van Thijn later over bepaalde handelwijzen van zichzelf in de IRT-affaire uitriep.

Het zondebok-mechanisme dook vooral op bij de bestuurlijke afwikkeling van de IRT-affaire; de vraag of er `koppen moesten rollen'. Zo onthief minister Sorgdrager na het uitkomen van het IRT-rapport van de commissie-Van Traa enkele ambtenaren op haar departement van hun taak. Enkele lagere politiefunctionarissen werden ontslagen vanwege meineed. Politiechefs als Nordholt en Wiarda alsmede enkele betrokken hoofdofficieren van justitie bleven echter aan. De eerste kreeg een staatsmannelijk afscheidsfeest in Amsterdam, de ander kreeg via de `politie-carrousel' een nieuwe baan als korpschef van Den Haag.

Daarnaast onderscheidden de auteurs enkele offensieve tactieken zoals het aankondigen van onderzoeken en hervormingen, en het kritiseren van de brenger van het slechte nieuws. Daarmee wordt tijd gewonnen, daadkracht getoond en de aandacht afgeleid. Het derde-kabinet Lubbers bijvoorbeeld kondigde in 1993 de instelling van de commissie-Wierenga aan, die ging onderzoeken in hoeverre er dubieuze politie-methoden waren gebruikt. Al snel na het bekend worden van haar rapport bleek het geen beste commissie te zijn geweest. Tijdens de verhoren voor de parlemtaire commissie Van Traa werd het onderzoek als `partijdig en onprofessioneel' gebrandmerkt.

Minister Sorgdrager kondigde tijdens diezelfde verhoren hervormingen van haar apparaat aan en van het Openbaar Ministerie. Deze verzandden, zoals bekend, in nieuwe competentiekwesties die op hun buurt zelfs tot een nieuwe crisis leidden: de opstand der procureurs in januari 1998.

Suffe fout

Tijdens zijn aanwezigheid bij sommige verhoren van deze week in de vergaderzaal van de Eerste Kamer, veerde 't Hart enkele keren op met gevoelens van herkenning. ,,De commissie maakte het de politici niet al te moeilijk, dus een echt harde noodzaak tot defensief gedrag was er niet'', zegt hij. ,,Toch deden zich wel een paar voorbeelden voor. Oud-minister Hirsch Ballin liet al snel in zijn verhoor de term `gerechtvaardigde onwetendheid' vallen: `ik wist iets niet, die feiten zijn mij niet gemeld, en dus kon ik daar ook geen actie op ondernemen'.

,,Maij-Weggen hamerde op haar open en uitgebreide informatievoorziening aan de Kamer. Ze had wel twintig brieven geschreven, zei ze. Daarbij gebruikte ze even de tactiek dat ze een fout had gemaakt die heel uitzonderlijk was voor haar verdere doen en laten: er zou een `suffe fout' zijn geslopen in een van die twintig brieven aan de Kamer. `Het was een fout van één van mijn ambtenaren', zei ze, `maar ik was niet alert genoeg om die fout eruit te halen. Normaliter ben ik heel precies.'

,,Ik moest toen onmiddelijk terugdenken aan de reactie van minister Wijers op de Securitel-affaire (het niet-aanmelden van Europese regelgeving bij de Europese Commissie, KV). Die zei toen dat hij temidden van allerlei ingewikkelde bestuurlijke processen die op zich zelf goed liepen, dit ene aspect van het niet-aanmelden over het hoofd had gezien. Hij wekte toen de indruk van: `Ik ben een goed minister, maar sorry, dit ene heb ik fout gedaan.'

Oud-minister Alders bediende zich eergisteren af en toe van weer een andere tactiek. Diverse malen in zijn betoog wekte hij de indruk een klein radertje in het geheel te zijn die afhankelijk is van instanties die hem adviezen gaven, zoals het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiëne (RIVM). `Als die mij bepaalde gegevens bieden en zeggen dat het verarmd uranium onschadelijk is voor de volksgezondheid, wie ben ik dan om daar tegenin te gaan?'''

Zag u de tranen van Maij-Weggen als ontwijkingsgedrag?

,,Nee, die emotie was echt. Ik ervoer het op dat moment als een soort catharsis; een ontlading van spanningen over het verhoor en herinneringen aan de verschrikkelijke dagen van de ramp. Ik kon dat met eigen ogen zien, want ik zat op dat moment in de zaal bij haar in de buurt. Het was typisch Nederlands wat er gebeurde. Toen ik om me heen keek, zag ik dat veel mensen in de zaal er geen raad mee wisten. De meesten geneerden zich een beetje. Maij zelf verontschuldigde zich even later tegenover de commissie voor haar emotie. Wij vinden zoiets een probleem. Maar in Italië zouden ze het juist een probleem vinden dat weken van verhoren over zoiets verschrikkelijks als de Bijlmerramp zo emotieloos verlopen, en de zaak bijna als een dossier wordt behandeld.

,,Wat wel weer een klassiek voorbeeld was van ontwijkingsgedrag, was de uitval, een paar weken geleden - van premier Kok naar de ambtenaren die informatie `onder de pet' zouden hebben gehouden. Die uitval was veel te snel, veel te duidelijk en veel te definitief. Kok wekte de indruk van het zoeken naar een zondebok, en het bijvoorbaat minimaliseren van de eigen rol.

Daarmee vergeleken vond ik het gedrag van diverse ministers deze week zoals Maij-Weggen, maar ook Alders, absoluut een verademing. Die namen tijdens hun verhoren een aantal veel bekritiseerde ambtenaren zoals Weck en Wolleswinkel juist in bescherming. Maij zei hen te vertrouwen. Jorritsma prees gisteren de integriteit van Weck. Dat liet onverlet dat Maij en Alders ook hier en daar kritiek op hun gedrag hadden, omdat ze een te zwak ontwikkelde maatschappelijke antenne zouden hebben.

Verscholen Maij en Alders zich niet te veel achter hun ambtenaren?

,,Cynici, en sommige bewoners uit de Bijlmer zullen dat zeggen. Ik zeg dat niet. Want in ons systeem is er geen alternatief voor dat vertrouwen. De vertrouwensrelatie tussen politici en ambtenaren is een van de steunpilaren waarop ons stelsel rust. We kunnen weinig anders; politici kunnen moeilijk zelf overal achteraan gaan racen. Daarvoor hebben ze ambtenaren nodig. Je moet in hun vertrouwen hebben, totdat het tegendeel bewezen is. Mijn gevoel zegt dat dat tegendeel nu in sommige gevallen door de commissie-Meijer bewezen zal gaan worden: dat ambtenaren inderdaad inschattingsfouten hebben gemaakt en informatie niet tijdig hebben doorgegeven, zoals de aanwezigheid van verarmd uranium in de Boeing. Als dat in het rapport komt te staan, kunnen er altijd nog disciplinerende maatregelen worden genomen.

,,Maar Kok wachtte daar niet op, met zijn felle reactie van een paar weken geleden en het non-actief laten stellen van sommige medewerkers van de Rijksluchtvaartdienst (RLD). Je mag je best zorgen maken over het effect van zulke uitvallen op de precaire vertrouwensbasis tussen politiek en ambtenarij. Het grote risico bestaat namelijk dat ambtenaren op hun beurt ook defensief gedrag vertonen, en bijvoorbeeld de politiek gaan bedelven met een vracht aan, ten dele niet relevante, gegevens. Zo willen ze het verwijt ontlopen dat ze iets onder de pet hebben gehouden. Daar wordt de politiek ook niet beter van.''

Toch leverde de enquête het beeld op van afwachtend opererende politici, die teveel op hun ambtenaren leunen en het ambtelijk gedrag achteraf als excuus gebruiken.

,,Dat kwam doordat er sprake was van een sluipende crisis die een aantal nationale politici verkeerd heeft beoordeeld. Kijk, voor lokale politici in Amsterdam zoals Van Thijn was het oktober 1992 meteen duidelijk: dit is een ramp en die moet zo goed mogelijk bestreden worden. Dat ging heel goed. Daarom ben ik het ook zeer oneens met de benadering van de enquêtecommissie deze week, die met name aan Lubbers en Kok vragen stelde vanuit het idee: als er centraal uit Den Haag maar meer regie was geweest was de bestrijding van de ramp beter verlopen. Helemaal niet. In de Nederlandse verhoudingen kan een minister een burgemeester op zo'n moment nu eenmaal niet voorbijlopen. De manier waarop Amsterdam de ramp aanpakte, was juist heel goed.

,,Maar voor nationale politici zoals ministers die er in tweede lijn bij betrokken zijn, blijkt het moeilijk om op een goed moment te zeggen: ja, nu zijn er zoveel signalen dat er toch dingen fout zitten, nu moeten we die hele ramp nog eens integraal in de ministerraad behandelen. Uit het verhoor van premier Kok eergisteren bleek hoe afwachtend de ministerraad daarin was.''

Hoe verklaart u dat afwachtend, of zelfs afhoudend gedrag?

,,Dat hoeft niet per se te maken te hebben met de drang om informatie achter te houden of met geheime relaties met Israël, zoals deze weken is geopperd, maar misschien wel met klasse-verschillen. Kijk: als de El Al-Boeiing niet op de Bijlmermeer was neergekomen, maar op Wassenaar of Bloemendaal, dan was het oordeel van die nationale politici van meet af aan anders uitgevallen en was het misschien wel integraal in de ministerraad behandeld.''

Creeping crises

,,In de Verenigde Staten is een paar jaar geleden onder de titel `Toxic Politics' een studie verricht naar de bestuurlijke afhandeling van sluipende milieurampen zoals bodemverontreinigingen; creeping crises worden ze daar genoemd. Het gaat daarbij om andere rampen dan die waarbij de schade aan volksgezondheid en milieu meteen duidelijk is, zoals ten tijde van Tsjernobyl.

Wat bleek? Als het ging om bodemverontreinigingen, gifbelten, giflekken in arme gebieden, kostte het veel meer moeite onderzoek daarnaar hoog op de politieke agenda te krijgen, dan wanneer zulke sluipende kwesties zich in welvarende suburbs hadden afgespeeld. Die laatste gemeenschappen beschikten over de expertise, de communicatieve vaardigheden en de contacten om bij bestuurders aan de bel te trekken en te blijven trekken. Die gemeenschappen ontbraken in de Bijlmermeer. En dus moesten de nationale politici zelf een afweging maken, of er toch niet iets ergs aan de hand was. Dat gebeurde heel schoorvoetend en omgeven door tal van defensieve technieken, zoals we de afgelopen weken hebben gezien.''

Toch wekten politici de indruk dat de Bijlmerramp wel degelijk hoog op hun agenda stond. De herdenkingstoespraak van Lubbers werd geciteerd, waarin hij zei dat de overheid er `niet alleen vandaag, maar ook morgen en ook overmorgen' voor de nabestaanden zou zijn. Kan een overheid deze belofte waarmaken?

,,De woorden van Lubbers duidden op iets anders, namelijk op een typische en zeer begrijpelijke reflex van een `caring government'. Nederland is daarin absoluut niet uniek. Toen ik die woorden van Lubbers weer terug hoorde, moest ik denken aan beloften van de Zweedse overheid uit 1994. Direct na het zinken van de veerboot de Estonia waarbij 850 mensen omkwamen, zegde de regering de nabestaanden toe dat ze alle lichamen van de zeebodem zou laten bergen. De familieleden van de slachtoffers vonden dat verschrikkelijk belangrijk en klampten zich aan die belofte vast. Maar de overheid kon die belofte om technische redenen helemaal niet waarmaken. Toen ze dat een paar weken geleden officieel bevestigde, en zei het boek van de Estonia-ramp definitief te willen sluiten, reageerden de nabestaanden woedend.

,,Ik ben bang dat ook Lubbers zijn toezegging uit 1992 niet heeft kunnen waarmaken, uitgerekend niet op het gebied van de volksgezondheid dat voor de Bijlmerbewoners zo belangrijk is. Dat komt ook doordat grote instituties zoals een overheid een inherente neiging hebben een crisis, hoe verschrikkelijk ook, op een gegeven moment voor beëindigd te verklaren. De kwestie is afgewikkeld, afgehandeld en geëvalueerd. Vervolgens zijn er honderd en één andere dingen die de aandacht opeisen.

,,Probeer maar eens aan je apparaat te verkopen dat artsen in Amsterdam een intensief medisch onderzoek moeten gaan doen bij een paar duizend mensen met onduidelijke klachten, terwijl diezelfde artsen op dat moment patiënten aan het behandelen zijn voor hele concrete ziekten als kanker of aids. Maar zo'n redeneertrant is heel onvredigend voor de familieleden van de slachtoffers.

,,In feite schuilt in de `caring government' een paradox: de overheid lijkt te helpen, maar doet dat uiteindelijk niet, omdat ze burgers tot hulpeloze slachtoffers reduceert. Het is een beeld waarvan we al twintig jaar lang proberen af te komen in het kader van de afslanking van de verzorgingstaat. Hoe moeilijk het op zo'n moment van een herdenkingstoespraak misschien ook is: het gaat er ook om het zelfmobiliserend vermogen van burgers en hun organisaties aan te spreken. In de Bijlmermeer waren die er nauwelijks. Des te begrijpelijker was het daarom dat Lubbers in 1992 zo'n groot commitment met de burgers aanging, en is het met de kennis van nu leunstoelwijsheid om hem achteraf daarop te bekritiseren.''

Maar hoe bevredigend is het niet-weten-argument in ons stelsel van ministeriële verantwoordelijkheid?

,,Onbevredigend, maar wel iets dat steeds vaker zal gebeuren. Dat komt niet alleen door de steeds ingewikkelder en grotere organisaties die bewindslieden moeten besturen, maar ook door de steeds technologischer samenleving. Je ziet namelijk dat het niet-weten vaak opduikt in zaken met een technologisch tintje. Dat gebeurde begin deze week nog in de bloedbank-affaire van de Franse oud-premier Laurent Fabius. Hoe had hij kunnen en moeten weten dat het om besmet bloed ging? Maar ook buiten de politiek komt het voor, zoals onlangs bij het zogeheten asbest-arrest van de Hoge Raad waarbij dit rechtscollege vaststelde wanneer de bouwsector op de hoogte had moeten zijn van de schadelijke werking van asbest. En de Bijlmer is er ook een voorbeeld van, met al die chemische formules van gifgas en gezondheidsklachten.

,,Betrekkelijke leken, die bestuurders nu eenmaal zijn, komen steeds meer voor de vraag te staan: had ik de schadelijke effecten van een technische toepassing kunnen kennen? Het meest eenvoudige, en transparante antwoord op de vraag naar de ministeriële verantwoordelijk is dat een bewindsman aftreedt elke keer als er op dit vlak fouten worden gemaakt, ook als hij daar geen weet van had. Maar als je zo `precies' redeneert, hou je waarschijnlijk geen politicus over die nog minister wil worden. De `rekkelijken' die zeggen dat een bewindsman alleen na verwijtbaar handelen moet opstappen, hebben ook een probleem. Want dan moet je elke keer een parlementair onderzoek starten om vast te stellen of een bewindsman peterselie in zijn oren heeft gestopt zoals Obelix steeds deed, en niet naar zijn omgeving wilde luisteren. Bovendien: wanneer is het verwijtbaar dat een minister niet zelf op onderzoek is uitgegaan?

,,Uiteindelijk is de interpretatie van de ministeriële verantwoordelijkheid een politieke beoordeling. Dat zal straks bij de behandeling door de Tweede Kamer van het rapport van de commissie-Meijer ook blijken.''