`Provincies passen in modern bestuur'

In het openbaar bestuur zijn de provincies lange tijd met de nodige meewarigheid bekeken. Ten onrechte, vindt prof. Th. Toonen, bestuurskundige te Leiden.

Lang leve de provincie! Als geen ander past ze bij moderne politieke, bestuurlijke, en niet te vergeten Europese ontwikkelingen. Beter dan andere bestuurslagen kan ze regionale sentimenten kanaliseren. En was het niet Thorbecke, de architect van de Nederlandse grondwet, die begreep dat de provincie past bij een land dat ooit begon als een regionaal verbond?

Bij alle meewarigheid over de komende provinciale verkiezingen doet het optimisme van prof.dr. Th. (Theo) Toonen wonderlijk naïef aan. Toch tekent de Leidse hoogleraar bestuurskunde voor de bovenstaande redenering. ,,Nooit eerder heeft de provincie zulke mooie kansen gehad als nu'', zegt hij. ,,We beleven de jaren van de provincie nu de stadsprovincie het loodje heeft gelegd, en regionalistische sentimenten steeds meer de kop opsteken.''

Toonen is één van de weinige bestuurskundigen die zich hebben verdiept in de geschiedenis van de provincie. Startpunt van zijn betoog is het grondwettelijk bouwwerk van Thorbecke uit 1848. De provincie werd daarin een volwaardig politiek, en democratisch gelegimiteerd lichaam tussen rijk en gemeente met eigen, belangijke taken op het gebied van onderwijs, zorg en huisvesting.

Thorbecke had echter een belangrijke ontwikkeling niet voorzien die Nederland in de tweede helft van de negentiende eeuw dynamiek zou geven: de verzuiling. Niet de provinciale bestuurders, maar de voormannen van protestantse en katholieke emancipatiebewegingen zoals Abraham Kuyper en Herman Schaepman gingen ziekenhuizen en scholen bouwen. Zij kanaliseerden de politieke energie die Thorbecke via de provincies had willen laten verlopen. Toonen: ,,Dat konden ze doen, omdat de levensbeschouwelijke verschillen tussen de zuilen samenvielen met de verschillen tussen de regio's: tot ver in deze eeuw was het noorden overwegend protestants, beneden de Moerdijk heersten de katholieken. In de Randstad domineerde de algemene zuil van sociaal-democraten en liberalen.'' Katholieke scholen waren vaak Brabantse en Limburgse scholen; protestantse ziekenhuizen nogal eens van Noord-Nederlandse snit.

De verzuiling had twee belangrijke gevolgen. Ten eerste gaven ze voeding aan het wijdverbreide misverstand dat Nederland, anders dan buurlanden als België en Duitsland, geen regionalistische sentimenten zou kennen. Die waren er wel, maar ze losten op in de verzuilingsbewegingen. Ten tweede bleven de provincies als lege hulzen achter: voorbijgelopen en uitgelachen door protestantse en katholieke emancipatoren. De gedeputeerden werden de gedupeerden. Voor hen bleven wat technische restjes over: water- en wegenbeheer en administratieve taken, geen onderwerpen om politiek opgewonden van te raken.

Theoretisch hadden de provincies moeten profiteren van de ontzuiling die een eeuw later op gang kwam. Nu kregen ze immers de kans die Thorbecke een eeuw eerder geboden had. Maar de provincies waren volgens Toonen (nog) te onbekend en onbemind om de boedel van de verzuiling te kunnen overnemen. ,,In de realpolitik van het openbaar bestuur hadden rijk en gemeenten een veel sterkere positie'', zegt Toonen. ,,De VNG bijvoorbeeld, het lobby-orgaan van de gemeenten, was dominanter dan het IPO, de lobby der provincies.''

Gevolg was twintig jaar lang discussie over een nieuwe regionale inrichting van Nederland, waarin de provincie een ondergeschikte rol speelde. Het ene na het andere ontwerp kwam op de tekentafel, en verliet die weer. Stadsgewesten, BON-gebieden, WGR-gebieden, Openbare Lichamen (Rijnmond), stadsprovincies: ze waren allemaal mislukte pogingen om het vacuüm van de verzuiling te vullen.

Wat na de grote ontnuchtering overbleef was de provincie: beschimpt, weggehoond, maar nog steeds aanwezig met een complete democratische infrastructuur. Sterker nog, Toonen stuit op steeds meer aanwijzingen dat de provincie na twintig jaar betrekkelijk vruchteloos gepalaver als werkelijke winnaar uit de bus zou kunnen komen. Zowel bestuurlijke schaalvergroting in de onderwijs en de zorg, als Europese ontwikkelingen in de jaren negentig spelen de provincie namelijk in de kaart. Zo zijn in het beroepsonderwijs grote, regionale onderwijsinstellingen (ROC's) ontstaan; alleen in Noord-Brabant al acht. Het provinciaal bestuur is volgens Toonen de logische `counterpart' om deze ontwikkeling bestuurlijk te begeleiden. Europa is al evenzeer een aanjager van provinciaal bewustzijn. In de strijd om geld uit de structuurfondsen, bedoeld om regionale ontwikkelingen te stimuleren, spelen provincies een belangrijke rol. De opening van een eigen lobby-kantoor in Brussel onderstreept deze ontwikkeling, meent Toonen.

Maar de provincies kunnen ook profiteren van sluimerende regionalistische sentimenten. Nu die niet meer worden gekanaliseerd in de verzuiling, steken ze op andere, vaak onverwachte manieren de kop op, met name waar het infrastructuur betreft. Toonen: ,,Je zag dat onder meer bij de discussie over de aanleg van de hogesnelheidslijn. Zodra de ene regio een tunneltje wist binnen te slepen om eigen natuurschoon te ontzien, eisten andere regio's via `hun' Kamerleden van het kabinet ook een tunneltje.'' Maar ook de discusies over het Randstad-achtige karakter van het eerste paarse kabinet, en verwoede discussies over plaatselijke kwesties als Schiphol en de Betuwelijn passen in deze ontwikkeling. Ze geven aan dat niet langer politieke thema's zoals spreiding van macht, kennis en inkomen of democratisering belangstelling wekken, maar plaatsen en regio's. De `territorialisering van de politiek' wordt dit fenomeen ook wel genoemd.

Toonen ziet interessante politieke vernieuwingen op provinciaal niveau ontstaan, die deze `territorialisering' weerspiegelen. Zo ondergaat het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland straks een opmerkelijke wijziging. Naast de bestaande thematische taken voor milieu en economie komen er gedeputeerden voor gebieden zoals West-Friesland.

Toonen is het niet eens met diegenen die waarschuwen tegen cliëntelistische dorpspolitiek die daarvan het gevolg zou zijn. ,,Wat meer cliëntelisme is zo gek nog niet. Degenen die zich zorgen maken over de lage opkomstcijfers, zouden daar blij mee moeten zijn. In onze calvinistische afkeer van cliëntelisme zijn we ver doorgeschoten in de tegenovergestelde richting: die van een vertechnisering van het openbaar bestuur. Initiatieven zoals in Noord-Holland bevorderen de herkenbaarheid van ons provinciaal bestuur.''