Politiek moet ambtenarij vertrouwen

Er moet een eind komen aan het wantrouwen tussen politiek en ambtenaren, vindt Theo H. Dragt. Politici moeten hierin het voortouw nemen.

De samenleving krijgt het politiek bestuur dat zij verkiest. Een politiek bestuur, waaraan we binnen ons democratisch bestel het primaat van de beslissingbevoegdheden hebben toegekend, is voor de voorbereiding en uitvoering van die beslissingen in sterke mate afhankelijk van een loyale, kwalitatief goed functionerende overheidsdienst. Voor de kwaliteit van de overheidsdienst is de politiek verantwoordelijk. De overheid speelt dus een doorslaggevende rol bij het realiseren van een kwalitatief goed functionerend openbaar bestuur.

De kwaliteit van de politiek heeft een directe relatie met de rol van de kiezer en het functioneren van politieke partijen. Zij die tot de `gekozenen' willen behoren, zullen die verkiezing in een politiek ambt nastreven uit bijvoorbeeld eergevoel, maatschappelijke betrokkenheid of geldingsdrang. Zij, die een politieke carrière nastreven, doen dat niet uit materiële overwegingen, tenzij ze het zien als `diepte-investering' voor een perspectiefvolle toekomst. Daarvoor dient men overigens wel onbeschadigd uit de politieke `cake-walk' te komen.

Geen optieregeling dus voor politici. In het gunstigste geval een goede score in de mediawaardering en enige `finest hours' in het parlement. Voor het overgrote deel een baan, waarin men aan het initiëren van beleid nauwelijks toekomt, omdat men zestien uur per dag aan structureel crisismanagement meent te moeten doen. Menig minister klaagt dat hij te veel tijd kwijt is aan het dagelijks aansturen van zijn of haar departement en aan `werkelijk nadenken' niet toekomt.

Ter relativering dient overigens te worden opgemerkt dat menig voorzitter van een raad van bestuur in het bedrijfsleven een zelfde jammerklacht uit. Overheid en bedrijfsleven lijken ook in dit opzicht op elkaar. Over het echec van een GSM-project van Philips wordt echter geen parlementaire enquête gehouden.

De van bewindspersonen gehoorde klacht, ongeacht of het de werkelijkheid of een persoonlijke beleving van de betrokken persoon is, wijst op een situatie die in het jongste verleden reeds tot eminente missers binnen de overheidsdienst heeft geleid. Maar zijn die missers – wanneer de politieke omgevingsfactoren in de beschouwing betrokken worden – per definitie tot ambtenaren te herleiden of ligt het basisprobleem dieper?

Welke institutie, welke functionarissen, welke verantwoordelijke bestuurders op alle niveaus van de overheid, nationaal, provinciaal of gemeentelijk, sturen nog op inspirerende, stimulerende en motiverende wijze hun ambtelijke organisatie aan?

Het is toch juist de kwaliteit, de creativiteit en de betrokkenheid van de arbeidsorganisatie, waarvan de politieke bestuurders in het bereiken van hun doelstellingen in belangrijke mate afhankelijk zijn.

De houding van de politiek tijdens parlementaire enquêtes, bij het tot stand komen van dichtgetimmerde regeerakkoorden, en verschuivende politieke mores omtrent de ministeriële verantwoordelijkheid, wijzen op een tendens tot politiek vluchtgedrag.

Aan de arbeidsorganisatie van de overheid zijn de afgelopen jaren meer taakstellende verantwoordelijkheden binnen een meer complexe samenleving toegedeeld. Daar staat tegenover dat de politiek die taakverzwaring heeft `gehonoreerd' met een taakstellende bezuiniging van vijfduizend man personeel, een zeer beperkte loonontwikkeling en een verdere beperking van de rechtsbescherming.

Een van origine zeer loyaal ambtenarenapparaat komt de afgelopen jaren volop in de vuurlinie van het politieke debat. Het wordt op ministeriële persconferenties weggehoond of beschuldigend toegesproken. En gaat in toenemende mate een risicomijdend gedrag vertonen dat vervolgens een cumulatief effect vertoont ten aanzien van weer nieuwe risico's en fricties tussen het politiek bestuur en het ondersteunende ambtelijke apparaat.

De cruciale vraag is inmiddels: wie voelt of dient zich binnen het door het parlement, provinciale staten of gemeenteraad te controleren openbaar bestuur verantwoordelijk te voelen voor de kwaliteit van de arbeidsorganisatie overheid?

Wie draagt er zorg voor dat het politieke debat tussen politici onderling wordt gevoerd en niet door politici ten overstaan van het ambtelijk apparaat, dat zich publiekelijk nauwelijks kan verdedigen?

Welke bewindspersoon wijst een Kamerlid er in het parlement op – zoals wijlen minister Ien Dales eens deed – dat een vermeend disfunctioneren van een ambtelijke dienst een zaak is waarop hij of zij als minister wenst te worden aangesproken, in plaats van de desbetreffende ambtelijke dienst. Dat zij zélf vervolgens haar eigen maatregelen trof om tot kwaliteitsverbetering van de betreffende dienst te komen lag in haar stijl, doch het behoorde tevens tot haar rol als minister om haar ambtelijke apparaat buiten de politieke discussie te houden. Het toepassen van het staatsrecht bleek evenals het ambtenarenrecht toen nog een krachtige invulling te krijgen.

De vrijheid van meningsuiting van ambtenaren wordt, naarmate men dichter in de omgeving van de politiek verantwoordelijke bewindspersonen functioneert, in sterkere mate beperkt door overwegingen die het ambtelijk functioneren in de weg kunnen staan. De neiging van ambtenaren om in nota's aan de politiek verantwoordelijken een zienswijze kenbaar te maken die door de aangeschrevene als `politiek onwenselijk' wordt beschouwd, is steeds minder groot geworden naarmate de rechtsbescherming van ambtenaren tot een minimum is teruggebracht en men een werknemer wordt als ieder ander. De `omloopsnelheid' van leden van de ambtelijke top van departementen neemt niet alleen toe door mobiliteitsscenario's van de Algemene Bestuursdienst. In het bedrijfsleven wordt dat `afbreuk-risico' nog afgedekt door riante exit-regelingen. Als een ambtenaar de dienst onvrijwillig verlaat wordt de reguliere wachtgeldregeling door de media `vertaald' tot een `gouden handdruk' die in werkelijkheid nog niet de kleur van koper aanneemt.

De overheid tracht de laatste jaren onder invloed van het adagium `normaliseren, tenzij' een gewone werkgever op een gewone arbeidsmarkt te worden met gewone werknemers. Het enige dat klopt in deze gedachtegang is het bestaan van één arbeidsmarkt. Voor de rest is de rol van de overheid niet die van een gewone werkgever, gegeven haar bijzondere taakstelling. De bijzondere rechtspositie is in het verleden ontwikkeld om de ambtenaar juist te beschermen tegen de politieke willekeur van zijn bazen. Ontslagrecht en sociale zekerheid waren op die situatie geënt.

Niet zo lang geleden noemde de Centrale voor Middelbare en Hogere overfunctionarissen (CMHF) de overheid nog een `onbetrouwbare werkgever'. Het klinkt nog na in de oren van de jeugdige school- en universiteitverlaters. Ze kiezen bij voorkeur (en overigens zeer ten onrechte) voor een baan in het bedrijfsleven. Voor een `house-generatie' die het risico zoekt moet het werken bij de overheid toch zo langzamerhand wel gelijk zijn aan het lezen van een spannend jongensboek vol intriges, onvoorspelbaarheden, wisselende machtsverhoudingen en een maatschappelijk relevant decor.

Hoe spannend dat boek ook is, het `happy end' zal onder meer moeten inhouden dat de actoren, de politiek en de ambtelijke organisatie, weer vertrouwen in elkaar krijgen, respect opbrengen voor elkaars positie en investeren in een modern ambtelijk apparaat waarin het werken ook voor jongere generaties een uitdaging is. Dat houdt in dat zowel de minister van Binnenlandse Zaken, verantwoordelijk voor kwaliteit en inrichting van de publieke dienst, als de minister-president, zich committeert aan een cultuuromslag in de relatie tussen politiek en ambtelijke dienst. Een omslag, die gepaard gaat met ruimte voor creativiteit, eigen verantwoordelijkheid en bovenal een vertrouwen van de politiek in de loyaliteit van het ambtelijk apparaat.

Theo H. Dragt is directeur van het Centrum Arbeidsverhoudingen Overheidspersoneel.