Het Westen heeft steun Moskou nodig voor vrede in Kosovo

Als het Westen Rusland weet te overtuigen van de noodzaak een internationale troepenmacht in Kosovo te stationeren dan is vrede er alsnog mogelijk, vindt Jonathan Eyal. Als de operatie doorgaat, zal dat tevens bepalend zijn voor de transatlantische verhoudingen.

De conferentie over Kosovo in het Franse Rambouillet is gisteravond afgesloten met, zo werd gezegd, gedeeltelijk succes. Maar al is er zeker vooruitgang geboekt, het bereikte akkoord betekent niets meer dan wederzijdse instemming met een aantal beginselen, en op de Balkan tellen bijzonderheden meer dan velletjes papier. Europa en de VS hebben slechts wat tijd gewonnen.

De vredesconferentie was van meet af aan een delicate poging om het onverzoenlijke te verzoenen. Er werd naar gestreefd de etnische Albanezen in Kosovo zoveel vrijheid te beloven dat ze de strijd zouden staken, en tegelijk de Serviërs ervan te verzekeren dat de provincie bij Joegoslavië zou blijven. Geen van de strijdende partijen heeft ooit geloofd in de door de voorzitters van de conferentie – Frankrijk en Groot-Brittannië – voorgestelde autonomie. De bevolking van de Balkan heeft altijd geweten dat autonomie slechts het voorspel tot onafhankelijkheid is, en dat Kosovo geen uitzondering op deze regel vormt. De Albanezen en Serviërs zijn uiteindelijk onder hevige druk van de internationale gemeenschap, waaronder de VS en Rusland, gedwongen naar de onderhandelingstafel te komen. En ze hebben onderhandeld, zij het niet om een akkoord te bereiken, maar om erachter te komen wat de internationale gemeenschap wel en niet wenste te accepteren. De Albanezen eisten een referendum na de drie jaar autonomie die hun werd aangeboden als onderdeel van het vredesakkoord, wel wetend dat dit een beleefde manier was om te zeggen dat hun uiteindelijk de onafhankelijkheid wachtte. En de Joegoslaven waren bereid om alles te ondertekenen mits de naleving ervan niet zou worden gecontroleerd door Westerse troepen, in het volste vertrouwen dat ze onmiddellijk daarna hun oorlog zouden kunnen hervatten.

Om die gevaren af te wenden eisten de Westerse bemiddelaars van begin af aan dat de politieke en militaire akkoorden gekoppeld zouden worden: zonder de aanwezigheid van NAVO-troepen zou waarschijnlijk geen enkel akkoord standhouden. Toch is er een resultaat bereikt waarin de politieke paragraaf van de vredesovereenkomst – autonomie en verkiezingen in Kosovo – losstaat van de militaire paragraaf, die voorziet in stationering van Westerse troepen.

De Fransen en Britten kunnen met enig recht stellen dat er toch het een en ander is bereikt. Joegoslavië is gedwongen te erkennen dat het doden van eigen burgers geen binnenlandse aangelegenheid is. De Albanezen hebben de autonomie teruggekregen die ze tot voor tien jaar genoten. En er is een bestand afgekondigd. Bovendien hebben beide partijen beloofd medio maart opnieuw te gaan praten over de militaire bekrachtiging van de gemaakte afspraken.

De Albanezen en Serviërs hebben beloofd hun eigen bevolking de komende twee weken te `raadplegen' over het akkoord. Het Joegoslavische parlement, dat – net zoals de regeringscoalitie van president Miloševic – vol extreme nationalisten zit, zal nu amendementen eisen. Hetzelfde zullen ook de extreme elementen in het Kosovo Bevrijdingsleger doen. Wanneer beide delegaties half maart naar Frankrijk terugkeren, zullen ze dus weinig meer te bespreken hebben dan de mogelijke stationering van Westerse troepen in Kosovo. En ook al wordt geweld in de nabije toekomst vermeden, de voorbereidingen voor een toekomstige oorlog zullen doorgaan. De Albanezen, die volgens het ontwerpakkoord hun guerrillabeweging moeten ontwapenen, zullen veel van de bestaande bewapening verstoppen. En de Joegoslaven, die hun strijdkrachten en politie uit de provincie moeten terugtrekken, zullen de Servische bevolking van wapens voorzien, net zoals eerder in Kroatië en Bosnië. Onder de vredige oppervlakte zullen sinistere activiteiten schuilgaan. Westerse regeringen zullen de korte adempauze gebruiken om verloren terrein te herwinnen.

Ondanks alle verwarringen van de vredesconferentie is op de achtergrond al veel militair werk verzet, vooral – en dat is van cruciaal belang – door de Europeanen. Hoewel een eventuele militaire operatie in Kosovo officieel een bestaande vrede zal moeten handhaven, zal de troepenmacht op alles zijn voorbereid. Om tijd te winnen is het Britse zware materieel al onderweg; het zal de Adriatische Zee eind deze week bereiken. Volgens de huidige plannen zal de gehele operatie onder commando van de NAVO staan, in het kader van de Geallieerde Snelle Interventiemacht (ARRC). Dit is een multinationale NAVO-troepenmacht onder Brits bevel. Theoretisch zullen de Britten, Fransen en Duitsers elk evenveel militairen bijdragen, rond de 5.500. Maar in de praktijk – omdat de structuren binnen de ARRC onder Brits commando staan – zal de Britse bijdrage kunnen oplopen tot zo'n 8.000 militairen, waarmee het Verenigd Koninkrijk het grootste troepencontingent in Kosovo zal hebben. De gehele operatie kan uiteindelijk zo'n 35.000 militairen gaan omvatten, en er zullen ook andere Europese landen aan meedoen, naast enkele landen die geen NAVO-lid zijn.

De Amerikaanse regering denkt maximaal 4.000 militairen in te zetten. Maar voor de Europeanen is de omvang van de Amerikaanse bijdrage niet zo belangrijk; waar het om gaat is dat er Amerikaanse grondtroepen aanwezig zijn, wat bij zowel de Joegoslavische autoriteiten en de etnische Albanezen respect voor de vredesmacht zal afdwingen. De Westerse regeringen zijn ditmaal beter voorbereid dan in enige voorgaande crisis sinds het einde van de Koude Oorlog. Joegoslavië zal zijn verzet tegen stationering van wat voor NAVO-troepen ook wel niet opgeven; Belgrado weet dat het elke controle over de provincie zal kwijtraken als daar eenmaal Westerse grondtroepen zijn. De cruciale taak voor het Westen is dan ook niet president Miloševic te overreden, maar veeleer de Russen zover te krijgen dat ze het akkoord accepteren. Moskou zal waarschijnlijk niet gelukkig zijn met een exclusieve NAVO-operatie in Kosovo. Maar de Russen hebben belang bij een actieve betrokkenheid, en zullen dus wellicht instemmen met een constructie waarin de NAVO deelneemt als één ongedeelde partij (een absolute voorwaarde voor Amerikaanse deelname), maar waaraan onder een breder internationaal mandaat ook de Russen bijdragen. Als het Westen dit de komende twee weken weet te realiseren, is de vrede in Kosovo nog te redden. Lukt het niet, dan zal alle moeite voor niets zijn geweest.

Ondanks alle sombere vooruitzichten zijn er echter ook lichtpuntjes, al hebben die weinig met de Balkan zelf te maken. Eindelijk hebben de Europeanen nu eens een operatie op touw weten te zetten en hebben ze hun vastbeslotenheid getoond. Het waren de Europeanen en niet de Amerikanen die tijdens de vredesconferentie de leiding hebben genomen. En de Europeanen zullen het leeuwendeel van een eventuele troepenmacht in Kosovo leveren. Iets hebben we dus wel van Bosnië geleerd. Gaat de operatie in Kosovo door, dan wordt er geschiedenis geschreven: het zal het eerste concrete voorbeeld zijn van een nieuwe relatie op veiligheidsgebied, waarbij de Amerikanen nog wel ondersteuning verlenen, maar de Europeanen zelf de zwaarste lasten dragen. Meer dan alle besprekingen over theoretische defensieconstructies in Brussel zal dát bepalend zijn voor de toekomstige transatlantische veiligheidsbetrekkingen. Alle betrokken regeringen hebben nu de taak de komende weken hun vastberadenheid te tonen en de Albanezen en de Serviërs ervan te overtuigen dat het hun ernst is. Dat zal niet gemakkelijk zijn, maar het is nog altijd mogelijk.

Jonathan Eyal is verbonden aan het Royal United Services Institute in Londen.