Een wondermiddel voor alle gezindten

Het lijkt het ei van Columbus. Publiek-private samenwerking, waarbij overheid

en bedrijfsleven samen investeren in de aanleg van infrastructuur, levert op het eerste gezicht vooral voordelen op. Plannen voor de A59, de A4 en het HSL-spoortraject zijn al in een vergevorderd stadium. Achter de euforie gaat echter veel bezorgdheid schuil. Politici vrezen de gehaaidheid van de bouwers en de banken, terwijl deze

op hun beurt bang zijn dat geldgebrek bij de overheid leidt tot overhaaste projecten. `Iedere gemeente wil nu een tunnel. Als we niet oppassen, wordt het een echte wildwestsituatie'.

Niet nog eens in het pak genaaid

Geen ,,zak met geld op pootjes, die naar je toe komt als je fluit'', maar ,,een zak met ideeën''. Het Tweede Kamerlid Gerd Leers (CDA) is erg ingenomen met dit zelfbedachte beeld van de publiek-private samenwerking (pps). Hoewel zelf bedacht? Zijn collega Hella Voûte (VVD) spreekt ook al van zakken met geld en ideeën. ,,Ik was de eerste'', zegt Leers en pakt er een door hem geschreven krantenartikel bij om het te bewijzen.

De herkomst van dergelijk beelden is in Den Haag, waar oneliners snel rondzingen, moeilijk te achterhalen. Dat de Kamerleden inmiddels de moeite nemen om eenvoudige beelden te bedenken voor dergelijke buitengewoon abstracte materie illustreert hoe hot pps op dit moment is in de politiek. Was pps pakweg een half jaar geleden ,,een interessante mogelijkheid'' waar vooral ,,goed naar gekeken'' moest worden, inmiddels heeft de Kamer zich al gebogen over de ingenieuze pps-constructie rond de aanleg van het tracé van de supersnelle trein richting Parijs.

Deze omslag is voor een groot deel toe te schrijven aan minister Netelenbos (Verkeer en Waterstaat), die als beheerder van de lange lijst investeringen in de infrastructuur kampt met chronisch geldgebrek. Vorig jaar besloot Netelenbos op de valreep, dat voor enkele projecten waarvoor nog geen geld is, onderzoek moet worden gedaan naar mogelijkheden voor publiek-private financiering. Pps kreeg daarmee in één keer de gedaante van snelwegen buiten de Randstad en reanimeerde zowaar de al bijna afgeschreven tweede Coentunnel.

De politieke partijen hebben zich vorig jaar december weliswaar over pps gebogen, maar de financiële specialisten tonen zich wat overvallen door de plotselinge pps-lawine. In hun bewoordingen heeft pps vele gestalten. ,,Er is begripsverwarring over pps'', constateert Leers: ,,Er wordt gesproken over voorfinanciering, private financiering, deelfinanciering en medefinanciering. Pps wordt zo een toverbal met vele kleurtjes.''

De toverbal kleurt binnen de paarse coalitie ook mee met de ideologie van de regeringspartijen. Voor Voûte sluit pps naadloos aan bij het liberale gedachtegoed: ,,Het private ondernemerschap is per definitie doelmatig. Dat kan een inspiratiebron zijn voor de overheid.'' Wouter Bos (PvdA) vindt pps juist ,,een links thema'', zegt hij: ,,Pps dwingt na te denken over de taak van de overheid en de markt. Als een gebied ontsloten moet worden, kun je de eerste wegen zien als een openbare-nutsfunctie, waarvoor de overheid primair zorg moet dragen. Maar waarom zou het bedrijfsleven niet zelf betalen voor de tweede luchthaven, de tweede Maasvlakte en een buizenstelsel bij de bloemenveiling Aalsmeer?''

Zowel de regeringpartijen als de grootste oppositiepartij, het CDA, zien grote mogelijkheden voor samenwerking met het bedrijfsleven. Tegelijkertijd benadrukken de woordvoerders dat pps niet in één keer het schip met geld laat binnenvaren. ,,Het is geen panacee, geen oplossing voor alle kwalen'', verwoordt Francine Giskes (D66) dit algemene gevoelen. ,,Het gaat er niet om dat het bedrijfsleven als financieringsbron wordt gebruikt. Het gaat erom dat de ervaring van het bedrijfsleven samen met die van de overheid ervoor zorgt dat één plus één drie wordt.''

Om dat voor elkaar te krijgen, moet volgens de Kamerleden de grootste zorgvuldigheid worden betracht. De overheid leent goedkoper dan wie ook. Als een private partij meefinanciert, zijn de rentelasten dus hoger dan als de overheid het alleen doet. Om zo'n project toch lonend te laten zijn moet de samenwerking op zich dus iets extra's opbrengen, is een veelgehoorde voorwaarde. ,,Er moet een toets op zitten voor de burger, als consument en als belastingbetaler'', geeft Bos aan. ,,Een strikte scheiding van private en publieke gelden'', geeft Voûte als een andere voorwaarde aan.

De haast van Netelenbos doet de partijen dan ook een beetje huiveren, omdat de voorzichtige aanpak van minister Zalm (Financiën) daarmee wel eens verstoord zou kunnen worden. Financiën heeft sinds kort een `kenniscentrum', dat zoveel mogelijk expertise moet vergaren over pps en dat lopende of beginnende pps-projecten kan ondersteunen. Topambtenaar Sluimers heeft enkele kansrijke projecten geselecteerd, die redelijk snel maar stap-voor-stap gerealiseerd kunnen worden – bekend als ,,laaghangend fruit'' in het politieke jargon.

De komende maanden zullen met name provincies, maar ook bouwers en financiers zich echter op de door Netelenbos `ge-pps-te' projecten storten en de proeftuin van Zalm aardig omwoelen. ,,Ik ben bang dat nu de goede spelregels worden veranderd onder invloed van al die nieuwe pps-projecten'', zegt Leers: ,,Er dreigt bovendien een stammenstrijd te ontstaan tussen Financiën en Verkeer en Waterstaat, waarbij de departementen elk een eigen lijntje krijgen met de verschillende projecten.''

Vooral de PvdA vreest voor de politieke consequenties van de plotselinge stroomversnelling. ,,De lijst pps-projecten is erg groot geworden, maar het gaat niet om hapklare brokken, zegt Bos: ,,Er staan zaken op, waarover politiek nog wel het een en ander valt te zeggen. Zo kan de tweede Coentunnel wat Netelenbos betreft wel privaat worden gefinancierd, maar het is natuurlijk wel de vraag of de politiek die tweede tunnel wel wil.''

De grootste vrees is echter dat het bedrijfsleven met ongunstige contracten de overheid voor het merendeel van de kosten laat opdraaien. ,,Er zijn geweldig grote consortia bij betrokken'', meent Bos: ,,Die zijn enorm gehaaid. Het is de vraag of er bij de overheden voldoende expertise is om goede contracten af te sluiten.'' Ook Voûte noemt de contracten een ,,zwak punt'', ook al is volgens haar de expertise op de markt wel te koop: ,,De hoge transactiekosten voor het maken van het contract, het toezicht en de controle, maken dat de meerwaarde ook flink moet zijn.''

De achtergrond van deze vrees is het debacle met de Wijkertunnel, waarbij volgens Voûte ,,veel te veel belastinggeld is verspild''. Voûte spreekt zelfs van een Wijkertunnel-trauma in de politiek, dat jaren geleden de voorzichtig ontluikende interesse voor pps in de knop heeft gebroken. Bos voegt eraan toe: ,,Ik heb ING wel eens gezegd, dat als zij de overheid toen niet zo in het pak hadden genaaid, ze al veel meer pps-projecten hadden kunnen financieren.''

Er is echte en onechte PPS

`Rond publiek-private samenwerking dreigt een enorme miscommunicatie te ontstaan. Iedereen gebruikt dezelfde woorden, maar ze bedoelen er allemaal wat anders mee.' Paul Baks, afdelingsdirecteur public sector bij ABN Amro, heeft het afgelopen jaar over gebrek aan belangstelling niet te klagen. Op de vele symposia en congressen die vorig jaar aan publiek-private samenwerking waren gewijd, stond zijn naam met grote regelmaat op de lijst van sprekers.

Sinds ABN Amro eind 1997 een doorwrocht rapport uitbracht om de wat vastgelopen discussie over de samenwerking van overheid met het bedrijfsleven vlot te trekken, geldt Baks als de onbetwiste pps-expert in Nederland. De grote pleitbezorger van pps-constructies ziet nu bezorgd hoe de euforie over `pps' hand over hand toeneemt: ,,Op deze manier wordt het proces kapotgemaakt, nog voordat het van de grond kan komen.''

Nadat de overheid zich jarenlang doof had gehouden voor suggesties vanuit het bedrijfsleven dat het zinnig kon zijn om ondernemingen financieel of anderzins te laten participeren bij de aanleg van tunnels, sporen en snelwegen, bleek men vorig jaar in Den Haag opeens toch belangstelling te hebben voor zulke nieuwe samenwerkingsvormen. Sinds minister Netelenbos (Verkeer en Waterstaat) bovendien eind vorig jaar de provincies heeft opgeroepen om met creatieve financieringsideeën te komen voor infrastructurele projecten, buitelen allerlei partijen over elkaar heen om `pps-achtige' constructies te bedenken.

,,Daardoor ontstaat het risico van haastklussen, die minder diepgang zullen hebben en waarbij minder gebruik wordt gemaakt van de kennis die nu al in de markt aanwezig is. Niemand heeft op dit gebied de wijsheid in pacht, ook wij niet. Ieder project is uniek en moet dus met zorg bekeken worden. Nu moeten betrokkenen opeens dingen gaan doen waar ze geen ervaring mee hebben'', aldus Baks in het kantoor van ABN Amro in Amsterdam-zuidoost.

Het ministerie van Financiën, dat de pps-expertise samenbalt in een `kenniscentrum', wil rustig beginnen met overzichtelijke projecten zoals de metroshuttle op de Kop van Zuid in Rotterdam en de verlengde Veilingweg bij Naaldwijk. Inmiddels wordt al gewerkt aan de complexe financiering van de hogesnelheidslijn (HSL), waarvoor op de valreep is gezocht naar pps-constructies. ,,Ik heb grote bewondering voor de wijze waarop de HSL-directie in zo'n korte tijd nog zoveel voor elkaar heeft weten te krijgen'', zegt Baks.

De bankier heeft echter grote moeite met de begripsverwarring in de samenleving over pps. Baks onderscheidt drie manieren waarop de overheid en het bedrijfsleven elkaar kunnen vinden (zie kader): talloze vormen van verzelfstandiging en privatisering, grote samenwerkingscontracten tussen overheid en bedrijfsleven èn `echte' publiek-private samenwerking, waarbij overheid en bedrijven ,,voor gezamenlijke rekening en risico'' verantwoordelijk zijn voor alle onderdelen van een project.

In de publieke discussie worden deze begrippen door elkaar gebruikt. ,,Maar als de overheid alleen de marktwerking wil bevorderen zijn er wel simpeler methoden om dit te bereiken dan pps'', aldus de ABN Amro-directeur. Ook het toepassen van allerlei creatieve contractvormen, waarbij een consortium van bedrijven bijvoorbeeld de aanleg, het onderhoud en de financiering in één pakket aanbiedt, hoeft volgens Baks niet onder de `pps-vlag' te worden gepresenteerd. Bij dergelijke constructies kan de overheid zich blijven beperken tot haar rol als opdrachtgever, terwijl het kenmerk van pps nu juist is dat de overheid ook risicodrager is.

Het onderscheid is volgens Baks van wezenlijk belang, omdat pps een buitengewoon complexe constructie is. ,Het is de moeilijkste organisatiestructuur die je kunt bedenken, en dan ook nog in Nederland, dat een van de meeste complexe samenlevingen in de wereld heeft'', zegt Baks. Bij pps functioneert de overheid namelijk niet alleen als opdrachtgever, zoals nu gebruikelijk is, maar mogelijk ook als uitvoerder en exploitant. ,,Een belangrijke complicerende factor is dat de overheid allerlei verschillende petten op gaat zetten. Dat maakt de verantwoording achteraf heel lastig.''

Publiek-private samenwerkingsverbanden moeten dus wel aantoonbaar een ,,veel hogere meerwaarde'' opleveren dan wanneer de overheid gewoon opdrachtgever blijft en de rekening vanuit publieke middelen betaalt. Dat speelt des te meer, omdat de Nederlandse overheid een van de betrouwbaarste debiteuren ter wereld is en daardoor heel goedkoop kan lenen – goedkoper dan private partijen.

Baks ontkent niet dat ABN Amro flink kan profiteren van de plotselinge belangstelling van de overheid voor financiële deelname door het bedrijfsleven in infrastructurele projecten. Het geld dat bijvoorbeeld de bouwers straks in de projecten investeren, zal immers afkomstig zijn van grote financiële instellingen. ABN Amro is al een van 's werelds belangrijkste financiers van pps-projecten in onder meer de Verenigde Staten en Zuidoost-Azië.

Ik wil ook een tunnel

Vertrouwen is de spil waar alles om draait, zeggen de bouwondernemers in koor. Het gezamenlijk optrekken van overheid en bedrijfsleven kan volgens hen prachtige dingen opleveren. Maar, vullen ze meteen aan, de publiek-private samenwerking (pps) zal pas een succes worden als beide partijen hun traditionele verdedigingslinies laten vallen. De overheid moet er op leren vertrouwen dat bedrijven niet alleen uit zijn op kortetermijnwinsten, maar ook oog hebben voor het maatschappelijk belang van een project. De ondernemers op hun beurt moeten de garantie krijgen dat de overheid onder een nieuw kabinet niet plotseling van beleid verandert èn dat hun bijdragen in de ontwerpfase niet gebruikt worden om de opdracht vervolgens aan de concurrentie te geven.

In de Nederlandse bouwwereld is publiek-privaat samenwerken opeens weer een druk besproken thema. Na de politieke windstilte die volgde na de bouw van de Wijkertunnel (waarbij de constructie met bankverzekeraar ING in Den Haag achteraf ernstig werd betreurd), is zowel bij politici als bij ondernemers een periode van hernieuwd enthousiasme aangebroken.

Vrijwel alle grote bouwbedrijven, zoals Volker Wessels Stevin, Ballast Nedam, Heijmans en NBM-Amstelland, bereiden zich voor op de vraag vanuit de overheid naar zogeheten `pps-constructies'. NBM-Amstelland heeft in haar recent aangepaste organisatiestructuur hiervoor zelfs een speciale cluster in het leven geroepen. ,,Wij denken dat de publiek-private samenwerking voor ons concern de komende jaren een van de speerpunten zal zijn'', zegt bestuurder P. van Ommen van NBM-Amstelland.

Het animo bij de bouwers is begrijpelijk. Met het aanleggen van wegen, bruggen en tunnels verdienen zij een groot deel van hun omzet. Heeft de overheid geen geld, dan hebben de bouwbedrijven geen inkomsten. De bekendmaking van minister Netelenbos (Verkeer en Waterstaat) dat veel projecten door geldgebrek moeten worden opgeschoven, was een teleurstelling voor lokale overheden, maar ook voor de bouwondernemers, die de verwachte daling in de woningbouw graag zouden compenseren met infrastructurele opdrachten. Enig lichtpuntje was de belofte van Netelenbos dat zij openstond voor suggesties om projecten op een andere manier gefinancierd te krijgen.

Bij de bouwbedrijven Heijmans en Volker Wessels Stevin vond de oproep van de minister snel gehoor. Samen met branchegenoot Vermeer en bank ABN Amro deden zij eind oktober de provincie Noord-Brabant het aanbod om de verbetering van de rijksweg A59 (door Netelenbos doorgeschoven naar 2010) voor te financieren, met de bedoeling dat Rijkswaterstaat de weg later zal `terugkopen'. Een constructie als het ei van Columbus: de bouwer kan aan de slag, de burger krijgt zijn snelweg en de overheid betaalt als er weer geld op de rekening staat.

Zo eenvoudig is het echter niet, stellen de betrokken bouwers. ,,Als het puur om voorfinancieren door het bedrijfsleven gaat, heeft het geen zin. Niemand leent immers goedkoper dan de overheid. De samenwerking moet een duidelijke meerwaarde hebben, moet tot een doel leiden dat beide partijen op zich zelf niet hadden kunnen bereiken'', zegt bestuursvoorzitter J. Janssen van Heijmans,dat samen met de gemeente Den Bosch al verschillende pps-achtige projecten heeft afgerond. ,,Het kan bij publiek-private samenwerking niet zo zijn dat de overheid de opdrachten geeft en de bouwer deze eenvoudigweg uitvoert. Het gaat erom dat de partijen in een vroeg stadium bij elkaar aan tafel gaan zitten en – op basis van gelijkwaardigheid – hun kennis en creativiteit inbrengen. Transparantie van het proces en onderling vertrouwen zijn van essentieel belang'', vindt ook Van Ommen van NBM-Amstelland.

Welke vorm de samenwerking tussen bedrijfsleven en overheid moet krijgen, zal volgens de bouwondernemers van geval tot geval verschillen. Een veelgehoorde variant bestaat uit een combinatie van aanleg en onderhoud. Nu geeft Rijkswaterstaat één consortium een (vastomlijnde) opdracht om een weg aan te leggen en wordt het onderhoud jaar in jaar uit aan andere bedrijven uitbesteed. Volgens de bouwers valt er voor de overheid veel winst te behalen als ze de aanleg en het onderhoud in één opdracht onderbrengen. ,,Als wij een concessie krijgen om gedurende 20 of 30 jaar een weg te mogen onderhouden, wordt het voor ons aantrekkelijk om bij de aanleg materialen te gebruiken die misschien in eerste instantie duurder uitvallen, maar die veel goedkoper zijn in het onderhoud'', legt Van Ommen uit.

In een andere constructie krijgt de bouwer in ruil voor aanleg van een snelweg bijvoorbeeld het recht om op de naastgelegen gronden huizen neer te zetten. Of, zoals bouwer Volker Wessels Stevin nu in Leidschendam doet, om de weg te overkappen en vervolgens de `grond' tegen en boven de weg te bebouwen. ,,De aanleg van een weg is nooit rendabel. Je moet dus proberen een constructie te bedenken waarbij je wel rendabele opbrengsten kunt gebruiken om te investeren in bijvoorbeeld infrastructuur'', zegt H. Hazewinkel, vicevoorzitter van Volker Wessels Stevin.

Tegenstanders van publiek-private constructies wijzen graag op het schrikbeeld van het Nederlandse wegennet als één grote tolweg. Onterecht, denken de bouwers. Als er al tolwegen komen in Nederland, dan is dat een keuze die door de overheid wordt gemaakt. ,,De overheid moet de regie houden. Daar wordt het beleid gemaakt'', zeggen de bestuurders zonder uitzondering.

Zijn de ondernemers niet bang voor het risico dat de politiek straks de zwarte piet bij de bouwers legt, wanneer blijkt dat de nu zo populaire pps-constructie later toch ongewenste gevolgen heeft? ,,Daar zijn we als bouwers altijd nog zelf bij. Wij kunnen creatieve oplossingen aandragen, maar we zullen met elkaar in een vroeg stadium moeten afspreken wat wel kan en wat niet. Anders wordt het een puinhoop'', aldus Hazewinkel. Ook zijn collega Van Ommen ziet een keerzijde aan het plotselinge enthousiasme bij de overheid voor de inbreng van private partijen: ,,Iedere gemeente denkt nu: `Ik wil ook een tunnel'. Als je niet oppast, wordt het een echte wildwestsituatie.''