Provinciale Staten moeten zich beperken tot bestuur

Als de politieke rol van Provinciale Staten het provinciebestuur in de weg staat, moeten zij zich beperken tot hun bestuurlijke rol, vindt Wim Derksen. Gedeputeerden zijn bij uitstek geschikt om te bemiddelen bij bestuurlijke conflicten tussen gemeenten.

De politici in Den Haag doen hun best om ons naar de stembus te lokken op 3 maart aanstaande. Er zijn immers verkiezingen voor de Provinciale Staten. Zoals gewoonlijk lijken de landelijke partijleiders kandidaat te staan. Het tegendeel is het geval. De werkelijke kandidaten zijn echter te onbekend om bij het grote publiek enthousiasme voor deze verkiezingen op te roepen. Toch zijn de Statenverkiezingen niet geheel onbelangrijk. De Provinciale Staten kiezen de Eerste Kamer en bovendien kan deze tussentijdse peiling onder (ongeveer) de helft van het electoraat gevolgen hebben voor de politieke verhoudingen in het kabinet. Vandaar die landelijke belangstelling.

De vraag komt op waarom die provinciale politiek zo onzichtbaar is en of daarin geen verandering kan worden aangebracht, opdat burgers voortaan weten waarvoor en waarop ze moeten stemmen.

Het antwoord op die vraag is dat de kracht van het provinciaal bestuur juist schuilt in zijn onzichtbaarheid. Het provinciaal bestuur moet dan ook eerder onzichtbaarder dan zichtbaarder worden om (nog) toekomst te hebben in het binnenlands bestuur. Het tekent de provincie in spagaat: provinciale bestuurders zouden zo graag zichtbaarder willen zijn, terwijl hun werk dat niet toelaat. De Statenverkiezingen verdienen dan ook revisie. Maar eerst: hoe is de provincie in die spagaat terechtgekomen?

Op het belang van de provincie in vroegere tijden zal ik niet ingaan. Ik noem slechts twee argumenten waarom de positie van de huidige provincie is verzwakt. Ten eerste is Nederland in een halve eeuw een erg `klein' land geworden. De mobiliteit is enorm toegenomen, afstanden zijn weggevallen en, niet te vergeten, buitenlandse invloeden zijn alom aanwezig. De wereld eindigt niet meer op het Binnenhof in Den Haag, maar brengt ons dagelijks Jerry Springer en Oprah Winfrey. In die globaliserende wereld is de betekenis van de nationale politiek afgenomen en krijgen de schaalverschillen binnen de eigen nationale staat steeds minder betekenis.

Wat rest is een nationale overheid die met enige moeite een nationaal beleid kan voeren ten behoeve van het algemeen belang van alle Nederlanders. Er rest ook nog iets als de directe leefomgeving die een legitimatie verschaft voor lokale politiek. Politiek gezien is daarmee de ruimte voor een eigenstandige provinciale politiek wel erg klein geworden. We hebben het de afgelopen jaren kunnen zien. Het rijk is voor de HSL en voor de Betuwelijn (ten behoeve van de nationale welvaart), de gemeenten zijn ertegen (op grond van hun achtertuinen), maar wat moet de provincie? Met het wegvallen van de afstanden, is de provinciale schaal vooral door het rijk opgeslokt. Waar de provinciaal in de ogen van burgers nog betekenis heeft, heeft dat eerder folkloristische dan politieke betekenis (Brabantia Nostra etc).

Er is nog een tweede ontwikkeling die de positie van de provincie in het binnenlands bestuur fundamenteel heeft aangetast. De

hiërarchie die het binnenlands bestuur vroeger eigen was, waarbij `hogere' bestuurslagen konden zeggen wat `lagere' moesten doen, is gaandeweg vervangen door een onderhandelingshuishouding. Provincies onderhandelen met gemeenten, gemeenten onderhandelen met elkaar. Iedereen sluit daarbij coalities (vaak ook met afzonderlijke departementen) om het eigen belang zo goed mogelijk te dienen. In dat nieuwe spel speelt de provincie geen bovengeschikte, maar een ondergeschikte rol. Het gevolg is dat er momenteel veel coördinatieproblemen bestaan tussen gemeenten, met name in de grootstedelijke gebieden.

Het idee van de stadsprovincie was onder andere bedacht om dat coördinatieprobleem te ondervangen. Het concept was echter te star om succesvol te zijn. Daarmee zijn de coördinatieproblemen tussen gemeenten nog niet opgelost. In sommige gebieden in het land wordt nog geëxperimenteerd met een soort functionele stadsregio's die in de praktijk van alledag nog heel wat coördinatie weten te bewerkstelligen. En soms is het de provincie die hier gaandeweg groeit in een nieuwe rol: de rol van conflictenslechter, van arbiter, die er vooral voor zorgt dat gemeenten het met elkaar eens worden over de aanpak van gezamenlijke problemen en de uitvoering van het rijksbeleid (bijvoorbeeld het ontwikkelen van Vinexlocaties).

Het zou een goede rol voor de provincies kunnen zijn. Terughoudend, begeleidend, onderhandelingen naar een goede uitkomst leidend. Maar de provincies blijken het moeilijk te hebben met die rol. Niet dat ze geen bestuurlijke rol zouden kunnen vervullen, daar zijn ze zelfs uitermate geschikt voor. Ze hebben echter moeite zich politiek en beleidsmatig terughoudend op te stellen. Toch is dat voor een succesvolle arbitrerende rol noodzakelijk. Moeizame compromissen tussen centrum- en randgemeenten verdragen het niet wanneer de provincie de vrijheid wil houden om achteraf de resultaten van het overleg te toetsen aan zijn eigen politieke voorkeuren. Als buitenstaander zou je denken: wees nou maar blij dat er consensus bestaat en schakel je eigen particuliere politieke opvattingen maar even uit.

Maar zo zijn de Provinciale Staten, die het college van Gedeputeerde Staten moeten controleren, niet gekozen. Zij zijn gekozen op grond van programma's en op grond van verkiezingen, en hun standpunt kan dus niet ondergeschikt worden gemaakt aan het standpunt van de gemeenten. Dat niemand die programma's heeft gezien en dat iedereen zijn stem heeft uitgebracht op grond van de populariteit van het kabinet, wordt daarbij vanzelfsprekend vergeten.

Het provinciale dilemma is daarmee geschetst. Of je eigen programma proberen uit te voeren en minder geschikt zijn als regionale regisseur of die laatste rol succesvol uitvoeren en vergeten dat je politiek was gekozen. Het probleem is dat beide niet samengaan.

Daarmee ligt de oplossing ook dichtbij. Als er weinig ruimte is voor een politieke provincie en als juist die politieke rol een effectieve bestuurlijke rol van de provincie in de weg staat, moet de provincie zich maar tot die bestuurlijke rol beperken. Daarbij past wel controle, maar geen controlerend orgaan dat formeel op grond van politieke programma's en politieke voorkeuren wordt gekozen. En zeker geen controlerend orgaan dat formeel zelfs het hoofd van de provincie is. De verkiezingen voor de Provinciale Staten van 3 maart a.s. passen dus niet meer in het bestel. Het ware beter om de Provinciale Staten door de betrokkenen te laten kiezen. Laat in maart 2003 alle raadsleden uit het gehele land hun Provinciale Staten kiezen. Aldus kunnen de laatste erop toezien dat de Gedeputeerden op onafhankelijke en objectieve wijze leidinggeven aan de onderhandelingen tussen de gemeenten. En als ook het rijk nog een paar zetels in de Provinciale Staten wil claimen is het mij best. Ook zij hebben baat bij een goed functionerende schakel tussen gemeenten onderling en tussen de gemeenten en het rijk.

Prof.dr. Wim Derksen is hoogleraar bestuursrecht aan de Universiteit Leiden en lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.