Democratie moet gezonder worden

Democratie is nooit vanzelfsprekend. En democratie vereist, zoals Abraham Lincoln terdege besefte, een doelmatig bestuur. Naarmate de mondialisering voortschrijdt en de grens tussen landelijke en internationale politiek op tal van terreinen geleidelijk vervaagt, wordt de taak van de bestuurder – het maken, toepassen en handhaven van openbaar beleid – moeilijker dan ooit.

Ik gebruik de term mondialisering met grote aarzeling. Voor sommigen duidt deze op een beleid dat naar zij vermoeden of beweren wordt gedragen door grote ondernemingen, waarbij winst meer telt dan mensen of duurzame ontwikkeling. In werkelijkheid is het echter een proces dat gaande wordt gehouden door technologische en niet door politieke krachten. Wanneer we het over mondialisering hebben, bedoelen we meestal een toenemende mondiale verwevenheid, een begrip dat de realiteit waarin we leven weergeeft.

Bestuur moet dezer dagen worden beschouwd in de context van deze toenemende mondiale verwevenheid. Regeerders kunnen de steeds sneller verlopende technologische revolutie ternauwernood bijbenen en doen hun best het eens te worden over internationale beleidskaders die de voordelen van die revolutie ten goede doen komen aan de samenleving. Het beheer van de elektronische handel is hiervan een voorbeeld. Een ander voorbeeld zijn pogingen internationale kapitaalstromen te begrijpen en te overzien. Beide bestaan en zullen niet meer verdwijnen. Wanneer ze worden gehinderd en vertraagd, zal de hele wereld daar schade door lijden.

De mondiale verwevenheid en de economische groei die eruit kan voortspruiten, moeten echter behalve aan de directies en aandeelhouders van ondernemingen die een meer dynamische wereldhandel nastreven, ook ten goede komen aan gewone burgers. Toen ik in 1996 aantrad als secretaris-generaal van de OESO, was ik van mening dat deze ernaar zou moeten streven het evenwicht te bewaren tussen economische groei en sociale vooruitgang volgens een driehoeksschema met het openbaar bestuur aan de top, waarbij alle drie de hoekpunten rustten op de imperatief van een duurzame ontwikkeling. De taak van het bestuur binnen een democratische samenleving is ervoor te zorgen dat de voordelen van economische groei naar billijkheid over het geheel van de samenleving worden verdeeld.

Dit schema is tegenwoordig vaak uit balans, en daarvan krijgen regeringen de schuld. Hoewel we uit ervaring hebben geleerd dat economische groei tot bloei komt in een ambiance van open markten, nationaal zowel als internationaal, krijgen wij tegelijk van de mensen aan de basis te horen dat zij zelf niet altijd profiteren van liberale, open markten. Zij zien dat er wordt geregeerd over het volk, maar niet noodzakelijk door of voor het volk. Zij komen daar, terecht, tegen in verzet. Economisch beleid zonder sociale doelstelling is tot mislukken gedoemd.

Vorige maand heb ik in Washington deelgenomen aan een mondiaal forum over `De Heruitvinding van het Regeren'. Het forum werd overschaduwd door nieuwe onzekerheden in de wereldeconomie als gevolg van de financiële crisis in Brazilië. De afgelopen twee jaar is de wereld herhaaldelijk opgeschrikt door turbulentie op financiële markten met niet alleen gevolgen voor markten in opkomst zoals Indonesië en Rusland, maar ook voor ontwikkelde landen als Japan. De oorzaken zijn veelal te herleiden op ondoelmatig bestuur. En dat is dan weer vaak te wijten aan politici.

Stel u het bestuur van een land voor als een computer. De hardware wordt gevormd door de staatsinrichting: wetgevende vergaderingen, rechtbanken, centrale banken, bestuursrechtelijke colleges enzovoort. De besturingssystemen zijn onze bureaucratieën, de ambtenaren die ervoor zorgen dat genoemde instellingen naar behoren functioneren en hun openbare goederen en diensten leveren aan bevolking of regering. De programmatuur wordt geleverd door onze politici, die de opdracht hebben zich bezig te houden met de mogelijkheden en problemen van de hedendaagse samenleving, rekening houdend met de wensen en waarden van de kiezers aan wie ze hun mandaat ontlenen.

Binnen de volwassen democratische samenlevingen die, over het geheel genomen, de 29 lidstaten van de OESO vormen, functioneren de hardware en de besturingssystemen redelijk goed. Ze zijn geen van alle volmaakt, maar regelgeving, belasting, gezondheidszorg, onderwijs en de vele andere zaken die zoveel van onze aandacht vergen, zijn in relatief goede conditie.

De opkomende democratieën zijn echter veel kwetsbaarder. Neem Rusland, waar de hardware nog in een embryonaal stadium verkeert, om nog te zwijgen van de besturingssystemen en de programmatuur, en voortdurend worstelt met het gevaar van een terugkeer naar het ondenkbare. Zelfs gewortelde democratieën kunnen vaak nog last ondervinden van beperkingen opgelegd door verkalkte gevestigde belangen die democratische vernieuwing in de weg staan.

We kunnen allerlei recepten geven voor hardware en besturingssystemen die voor een goed bestuur kunnen zorgen. Maar hoe kunnen we ons ervan verzekeren dat de programmatuur goed werkt en dat het regeren inderdaad plaatsvindt door het volk?

Het antwoord op die vraag luidt dat we democratieën gezonder moeten maken dan ze thans zijn. De OESO kan daarbij een rol spelen, dank zij haar status als een soort ononderbroken intergouvernementele conferentie, door te streven naar het opstellen en de bevordering van gedragscodes op belangrijke bestuurlijke terreinen. Iets meer dan een jaar geleden heeft ze gefungeerd als het forum voor onderhandelingen en afspraken over een internationale conventie die het omkopen van openbare ambtsdragers bij internationale handelstransacties verbiedt, en die deze maand van kracht wordt. Daarnaast werkt ze aan plannen voor een internationaal aanvaarde code voor ondernemingsbestuur, met als doel het opstellen van minimumvoorwaarden waaraan het bestuur van aan de beurs genoteerde ondernemingen moet voldoen.

Toch kan een multilaterale organisatie als de OESO slechts een deel van de parameters van deze vergelijking invullen. Even belangrijk is dat meer burgers een actieve rol spelen in het openbaar bestuur in plaats van dat over te laten aan de kleine groep die een carrière in een gekozen functie of in de wandelgangen van de macht nastreeft. In het democratische proces telt niet alleen het aantal stemmen, al is dat wel belangrijk. Wat telt is het aantal burgers in elke democratische staat dat zich inzet voor het creëren van nieuwe programmatuur en daarmee voor een kwalitatief goed bestuur.

Donald Johnston is secretaris-generaal van de OESO.

    • Donald Johnston