Onze hulp aan het grote graaien

Zeven jaar na de ondergang van de Sovjet-Unie is Rusland niet meer dan een gemankeerde democratie. Een president die al jaren op apegapen ligt. Een gebrekkige markteconomie waarin een kliek bojaren de buit verdeelt zonder zich iets gelegen te laten liggen aan het gemeenschappelijk belang. Een gefrustreerde militaire mogendheid die zich steeds uitdrukkelijker distantieert van politieke initiatieven van het westen. De crisis in Rusland is daarom ook onze crisis. Het gaat allang niet meer alleen om de tientallen miljarden dollars die in het land zijn gepompt. Het gaat om de toekomst van Rusland en om de invloed die het westen daar nog op heeft? Voordat we vergaande conclusies trekken, is het raadzaam het laatste boek van Janine Wedel te lezen: Collision and collusion, een uniek onderzoek naar de wijze waarop het westen zijn hulp aan de voormalige communistische landen heeft georganiseerd. Het is het verhaal van goede voornemens en onbedoelde gevolgen, van betweters en onbuigzaamheid aan westerse kant, van verspilling en corruptie aan Russische zijde.

Wedel beperkt zich tot 'grant aid' - de technische-ondersteuning, de training en de donaties - van de westerse overheden en non- gouvernementele organisaties. Van de 80 miljard dollar die de geïndustrialiseerde landen vanaf 1989 in oostelijk Europa hebben besteed, bestond 40 procent uit dergelijke hulp. Wedel richt haar pijlen bovendien vooral op de politiek van de VS, hoewel Amerika niet de belangrijkste donor is maar na de Europese Unie en de Bondsrepubliek komt. Ten slotte analyseert Wedel eigenlijk maar twee landen: Polen en Rusland. Juist omdat beide landen zo'n onevenredig groot deel van de hulp hebben ontvangen (de voormalige DDR buiten beschouwing gelaten) zijn ze niet kenmerkend voor het voormalige Oostblok als geheel. Desondanks is Collision and collusion een hoogst informatief boek.

Hulp, stelt Wedel, is geen eenrichtingsverkeer. Het gaat haar om de interactie tussen donoren en ontvangers, om de mate waarin ze op elkaar inwerken, van elkaar afhankelijk worden. In hoeverre heeft de wijze waarop donoren hun hulp organiseren de politieke en economische relaties in de ontvangende landen beïnvloed? In de discussies over conventionele ontwikkelingssamenwerking lijken de nadelige effekten niet langer taboe. In de nogal triomfalistische discours over onze hulp aan oostelijk Europa zijn ze nog nauwelijks aan de orde gesteld.

Over de motivatie, de inspiratie van de westerse inspanningen kent Wedel weinig twijfel. Hulpprogramma's dienden de 'strategische en culturele agenda's' van de donoren. Die agenda's zijn altijd 'wezenlijk politiek' geweest: de ontmanteling van het communisme en de opbouw van een markteconomie.

Vrijwel onmiddellijk na de val van de muur kwam de hulpindustrie op gang. Niet gehinderd door enige ervaring met de Oosteuropese samenlevingen maar overtuigd van de universele geldigheid van hun adviezen vlogen de eerste raadgevers binnen. 'Fly-in-fly-out consultants' van de 'Marriot-brigade', noemt Wedel ze, naar het grootste internationale hotel in Warschau in die tijd. Ze waren vaak geïnteresseerder in de eigen pr dan in de problemen van de Oost- Europeanen. Accountancy buro's sprongen in de markt. Coopers & Lybrand, KPMG, Ernst & Young en nog een paar sleepten er opdrachten ter waarde van honderden miljoenen dollars uit. Het meeste geld ging in de eigen onderneming. Hulptoerisme werd een nieuw tijdverdrijf. In de schilderachtige omgeving waar eens de communistische apparatsjik zijn welverdiende rust genoot, confereerde nu de jet-set van de internationale samenwerking. 'Iedere advocaat in Washington heeft zijn twee weekjes Oost-Europa gedaan', citeert Wedel één van hen. Een fikse dosis paternalisme en een beperkt inlevingsvermogen maakten vele inspanningen niet alleen bij voorbaat ineffektief, stelt Wedel, ze leidden ook tot forse irritaties aan gene zijde. Een hoge Poolse ambtenaar, verantwoordelijk voor de coördinatie van de internationale hulp, vergelijkt de gang van zaken met een chirurg die binnenkomt, de patiënt geen blik waardig gunt en direct aan het opereren slaat om vervolgens, zonder zich af te vragen of de operatie is geslaagd, weer vertrekt.

Jeffrey Sachs en zijn Harvard Institute for International Development waren de belichaming van de kwalijke kanten van de westerse hulpindustrie. Zowel de adviezen die Sachs en zijn geestverwanten gaven als de contacten die ze legden, getuigden van politieke vooringenomenheid. De hulpindustrie creeërde haar eigen elite in oostelijk Europa. Naamsbekendheid in het westen (dit gold met name voor voormalige dissidenten), vaardigheid in vreemde talen en vooral een uitgesproken pro-westerse politieke oriëntatie waren de eisen voor toetreding tot dit selecte gezelschap. Een belangrijk deel van het maatschappelijke en politieke spectrum in oostelijk Europa bleef zodoende buiten beeld.

Vooral in de Rusland wreekte zich de politieke beperktheid van vooral de Amerikaanse visie op hulp. Wedel getroost zich grote moeite om het ingewikkelde, gesloten circuit van de Amerikaans-Russische hulprelatie te ontrafelen. Het is een onthullend en ontluisterend verhaal. Vanuit de overtuiging dat privatisering van essentiële betekenis was voor het welslagen van de economische hervormingen en dat de VS bij uitstek in staat zouden zijn om hierbij te assisteren, werden in de loop der jaren enorme bedragen besteed aan de ontmanteling van de Russische staatseconomie. Van 1992, toen hulpverlening op grote schaal begon, tot in 1997, toen de kwalijke kanten ervan duidelijk bleken, werd de verantwoordelijkheid voor de onderneming in handen gelegd van een kleine groep self-styled Russische hervormers. Deze 'Tsjoebais-of St. Petersburg-kliek', zoals Wedel de vriendenkring afwisselend noemt, werkte nauw samen met het Harvardproject van Sachs, waarin ruim 300 miljoen dollar aan Amerikaanse overheidsgelden rondging. Het vrijwel onbeperkte vertrouwen dat Tsjoebais en de zijnen in het westen genoten, stelde ze in de gelegenheid voorname posities in het Russische politieke en economische leven te verwerven. Ze schiepen onontwarbare kluwen van organisaties in het schemergebied tussen private en publieke sector waarin over de aanbesteding én over de uitvoering van hulpprojekten werd besloten.

In de loop van 1996 greep de Amerikaanse regering in. In een rapport van de Algemene Rekenkamer werd de controle over de besteding van deze gelden in Rusland als nonchalant getypeerd. Het Harvard Institutie zag zich gedwongen enkele vooraanstaande medewerkers te ontslaan, toen USAID (Amerika's belangrijkste geldschieter) 14 miljoen dollar terugeiste wegens 'misbruik van het vertrouwen van de Amerikaanse regering na het aanwenden van persoonlijke relaties ten behoeve van eigen gewin'.

Belangrijker nog dan de verstrengeling van belangen was de eenzijdigheid van de politieke missie van het Harvard-project. De 'Tsjoebais kliek' vertelde het westen wat het wilde horen, in het jargon. Ze beloofde snelle en vergaande veranderingen die Rusland in no time naar het evenbeeld van het westen zouden herscheppen. Ze wekten verwachtingen die ze niet konden waarmaken. De hervormingen zijn doorgevoerd, maar de gevolgen voor een groot deel van de Russische samenleving bleken dramatisch. De ondoorzichtige, corrupte en ondemocratische wijze waarop het staatsbezit werd ontmanteld (de meeste besluiten werden op basis van presidentiële decreten genomen) en de schaamteloze verrijking door een klein deel van de Russische elite reduceerde de politieke steun in Rusland voor de hervormingen tot een minimum. Op zeldzaam terughoudende wijze typeerde de Doema in 1997 het programma van privatisering als 'onbevredigend'.

Het 'Grote Graaien' is in eerste instantie de verantwoordelijkheid van de Russen zelf, stelt Wedel terecht. Maar als het westen met zijn dogmatische en stereotype fixatie op het belang van privatisering en zijn beperkte kring van cronies al niet heeft bijgedragen aan ontsporingen, dan heeft het in ieder geval de overtuiging van veel Russen gevoed dat hier sprake was van een internationale samenzwering tegen 's lands nationale belangen en rijkdommen.

De hamvraag blijft: was er een alternatief? Wedel meent van wel. De keuze van de contacten zou niet uitsluitend bepaald moeten zijn geweest door de mate waarin deze of gene groep de politieke uitgangspunten van het westen zei te delen. Het westen heeft delen van de politieke elite, die zich niet in deze hervormingen herkenden, onnodig genegeerd en van zich vervreemd. Het model en het tempo van de economische hervormingen die werden opgelegd waren eenzijdig, onbuigzaam en ontleend aan een andere werkelijkheid: die van de westerse wereld. Bovendien, wat in het ene land (Polen) werkt, werkt niet per sée in het andere land (Rusland). Ervaring met de vrije markt, hoe beperkt ook, een zelfbewuste post-communistische elite en vooral een democratische controle over de hervormingen, zoals in Polen, ontbraken in de voormalige Sovjet-Unie. Ze maakten het verschil tussen een min of meer gecontroleerde ontmanteling van de staatssector daar en het 'Grote Graaien' in Rusland.

Janine R. Wedel: Collision ond collusion. The strange case of Western aid to Eastern Europe 1989-1998. St. Martin's Press, 286 blz. ƒ74,95